국문요약 1

제1장
권수진


서 론 7

제1절 연구의 목적 9
제2절 연구의 범위 및 방법 10
1. 연구의 범위 10
2. 연구의 방법 12


제2장
박선영


선행연구 15

제1절 민영교도소에 관한 국내･외 논의 17
1. 민영교도소의 필요성과 장점 17
2. 민영교도소의 단점과 문제점 20
제2절 국내 민영교도소 평가 연구 22
1. 한국형사정책연구원 민영교도소 성과분석 23
2. 교정본부 민영교도소 성과분석 26
3. 국회 예산정책처 민영교도소 성과분석 29
제3절 국외 민영교도소 효과성 연구 32
1. 플로리다 주 민영교도소 재범 연구 32
2. 오클라호마 주 민영교도소 재범 연구 34
3. 미시시피 주 민영교도소 재범 연구 35
4. 텍사스 주 민영교도소 규율 위반 연구 37

제3장
임정호, 오병두, 권수진


외국의 민영교도소 39

제1절 개관 41
1. 민영교도소의 의미와 유형 41
가. 민영교도소의 의미 41
나. 민영교도소의 유형 42
2. 민영교도소의 운영현황 개관 46
가. 서설 46
나. 민영교도소의 운영현황: 국제적 비교 46
다. 교도소 민영화의 형사정책 50
라. 민간사업자로서 민영교도소 운영회사 52
3. 민영교도소에 관한 형사정책적 연구: 국제적 비교의 관점 55
제2절 미국의 민영교도소 57
1. 서설 57
가. 미국 민영교도소에 대한 검토에 있어서 방향성 57
나. 검토 작업의 실제 61
2. 미국 민영교도소 관련 법령 62
가. 미국 개별 주 차원 민영교도소 62
나. 미국 연방 차원 민영교도소 81
3. 미국 바이든 행정부의 민영교도소에 대한 입장 84
가. 바이든 대통령의 행정명령의 의의 84
나. 특징 85
다. 효과에 대한 검토 90
라. 적용의 예외 92
4. 분석 및 시사점 93
가. 전제 사항 93
나. 사회 다양성 가치의 문제 93
다. 운영 주체의 영리 취득 목적 문제 95
제3절 캐나다의 민영교도소 96
1. 서설 96
가. 캐나다 민영교도소에 대한 검토에 있어서 방향성 96
나. 검토 작업의 실제 99
2. 캐나다의 과거 민영교도소 사례 102
가. 과거 민영교도소의 출범 및 계약 종료 이전의 상황 102
나. 민영교도소의 계약만료 104
다. 검토: 이른바 ‘ESG’ 경영과 민영교도소 프로젝트의 양립 가능성 108
3. 캐나다의 과거 민영소년원 사례 110
가. 민영소년원의 계약 만료 110
나. 검토 112
4. 분석 및 시사점 113
가. 의의 113
나. 영리 목적 운영 주체 기반의 민영화 실패 113
제4절 영국의 민영교도소 116
1. 서설 116
2. 민영교도소 개관 116
3. 도입과 발전 117
가. 도입과정 117
나. 발전 120
4. 운영현황 122
가. 개관 122
나. 잉글랜드와 웨일즈 122
다. 스코틀랜드 124
5. 분석 및 시사점 125
제5절 호주의 민영교도소 128
1. 서설 128
2. 민영교도소 개관 129
3. 도입과 발전 131
가. 도입 131
나. 전개 135
4. 운영현황 136
가. 퀸즐랜드 주의 민영교도소 136
나. 뉴사우스웨일즈 주의 민영교도소 137
다. 사우스오스트레일리아 주의 민영교도소 138
라. 빅토리아 주의 민영교도소 138
마. 웨스턴오스트레일리아 주의 민영교도소 140
5. 분석 및 시사점 142
제6절 독일의 민영교도소 143
1. 서설 143
가. 행정의 민영화에 관한 독일의 논의 143
나. 민영화에 대한 법적 규율 146
2. 도입배경과 행형정책 151
가. 독일에서의 민영교도소 논의 151
나. 헤센 주의 모델 프로젝트와 프랑스 모델의 영향 153
다. 프랑스의 민영교도소 모델의 특징 154
3. 도입과 발전 157
가. 도입 157
나. 발전: 헤센 주의 교도소 민영화 모델 프로젝트 158
4. 운영현황 162
가. 휜펠트 교도소 162
나. 부르크 교도소 167
다. 오펜부르크 교도소 169
라. 브레머푀르데 교도소 173
마. 뷔렌 교도소 175
5. 분석 및 시사점 176
제7절 일본의 민영교도소 178
1. 서설 178
2. 도입배경과 형사정책 179
가. 과밀수용 대책 179
나. 행형개혁, 규제완화 추진개혁 181
3. PFI 교도소의 발전과정 183
가. 제1단계 183
나. 제2단계 183
다. 제3단계 185
라. 제4단계 188
마. 제5단계 188
4. 운영현황 190
가. 미네사회복귀촉진센터 191
나. 시마네아사히사회복귀촉진센터 193
다. 기츠레가와사회복귀촉진센터･하리마사회복귀촉진센터 194
5. 분석 및 시사점 196
제8절 요약 및 시사점 198
1. 요약 198
가. 미국 198
나. 캐나다 199
다. 영국 201
라. 호주 202
마. 독일 202
바. 일본 203
2. 검토 204
3. 시사점 205


제4장
권수진


우리나라 민영교도소 도입 및 운영현황 209

제1절 전체 교정시설 운영현황 211
1. 전체 교정시설 현황 211
2. 경비등급별 교정시설 현황 211
3. 특수기능별 교정시설 현황 212
4. 교정시설 준공일 및 부지면적별 현황 213
제2절 민영교도소 도입 215
1. 민영교도소 도입 215
가. 민영교도소의 의의 215
나. 민영교도소의 도입배경 216
2. 소망교도소 도입배경과 경과 218
제3절 민영교도소 운영현황 219
1. 위탁 219
가. 위탁계약 체결 및 민영교도소 개소 219
나. 재단법인 아가페 221
다. 민영교도소 위탁계약의 필수요소 222
라. 위탁계약의 변경 222
마. 위탁계약의 정지･해지･종료 223
바. 시설현황 225
2. 수형자 처우 226
가. 민영교도소 수형자의 지위 226
나. 수용현황 227
다. 교육 232
라. 종교 235
마. 직업훈련 및 교도작업 237
바. 의료처우 및 코로나 19 대응 239
사. 석방 241
3. 직원처우 242
가. 직원의 임면 242
나. 직원의 복무 243
다. 조직 및 부서 246
라. 직급별 현황 248
마. 직원의 보수 250
4. 예산 252
가. 운영경비 252
나. 예산 운용 256
5. 감독 257
가. 지도･감독 257
나. 감독관의 직무 259
다. 감독관의 업무현황 262
6. 국영교도소와 민영교도소의 비교 263
가. 국영교도소와 민영교도소의 비교 263
나. 민영교도소와 유사한 국영교도소 현황 264


제5장
박선영, 권수진


조사연구 265

제1절 조사 설계 267
1. 성과분석 틀 267
2. 조사방법 271
3. 비교 교도소 선정 272
가. 교도소 현황 272
나. 수형자 연령 273
다. 수형자 범죄명 275
라. 수형자 입소경력 277
마. 출소인원과 출소사유 279
바. 소결 281
제2절 기록조사 282
1. 비용 283
가. 초기 건축 비용 283
나. 운영경비 285
다. 10%의 부족 대응 288
라. 해결해야 할 사안 294
2. 재복역률 297
가. 교정통계연보 상의 전체 재복역률 297
나. 비교집단 간 재복역률 299
다. 성향점수매칭을 활용한 국영교도소와 민영교도소 재복역률 302
3. 과밀수용의 실태 및 원인 309
가. 과밀수용의 실태 309
나. 과밀수용의 원인 312
4. 권리구제 및 의무준수 312
가. 국가인권위원회 진정 312
나. 법무부 감사 313
제3절 서면조사 314
1. 조사 설계 314
2. 서면조사 결과 316
제4절 교도소 설문조사 373
1. 조사 설계 373
가. 조사 대상과 방법 373
나. 조사 내용 373
다. 변수의 조작적 정의 375
2. 설문조사 결과 381
가. 수형자 설문조사 결과 381
나. 직원 설문조사 결과 421
제5절 교도소 심층면접 463
1. 조사 설계 463
2. 심층면접 결과 464
가. 수형자 심층면접 결과 464
나. 직원 심층면접 결과 490
제6절 국민인식 조사 514
1. 조사 설계 514
2. 조사 결과 515
가. 인구사회학적 요인 515
나. 설문조사 결과 518


제6장
박선영, 권수진


성과분석 593

제1절 의무준수 595
제2절 민영교도소에 대한 기대감 충족 596
1. 과밀수용 해소 596
2. 사회 내 자원 접근 용이성 598
3. 예산 절감 600
4. 재범 억제 601
제3절 조직과 운영 602
1. 직원의 활용, 역량과 복지 602
2. 효율적 업무 시스템 606
제4절 수형자 처우 608
1. 시설과 서비스 608
2. 가족관계 강화 610
3. 권리구제와 고충처리 612
4. 직업훈련, 교도작업, 외부접촉 613
5. 인성교육과 학과교육 614
6. 수형자 활동 615
7. 수용생활 안전과 질서유지 617
8. 신입과 출소자 지원 618
9. 의료처우 619
10. 수용생활 만족 621
제5절 민영교도소에 대한 인식 622
1. 민영교도소의 필요성과 장･단점 622
2. 민영교도소에 대한 관심과 참여 624
3. 민영교도소에 대한 만족 626


제7장
권수진, 박선영, 이상봉


민영교도소 발전을 위한 정책제언 629

제1절 단기적 발전방안 631
1. 혁신적인 수형자 프로그램에 대한 성과 확산 631
2. 국영교도소와 민영교도소의 교류를 통한 상호 보완 632
3. 교정법인의 세제 개선 633
4. 재단의 실질적 역할 강화 634
제2절 중･장기적 발전방안 635
1. 민영교도소 성과분석 지표 개발 635
2. 상주 감독관에 의한 관리감독 대안 모색 636
3. 민영교도소 특성화 추진 637
가. 고위험 성범죄 및 마약사범 전담기관 637
나. 분류센터 또는 노역수형자 수용기관 638
4. 수용대상 및 수용정원 조정 639
가. 민영교도소 수용대상 639
나. 민영교도소 수용정원 640
5. 소규모 민영교도소 추가 설립 641
참고문헌 643

Abstract 672

부록 676

1980년대 미국을 중심으로 교정시설 과밀화 문제가 대두되자 신속한 교정시설의 설치, 민간의 자본과 자원의 투입, 혁신적인 교정 프로그램의 시행 등을 위해 민간에 의해 설치･운영되는 민영교도소가 도입되기 시작하였다. 우리나라의 54개 교정시설이 있는데, 그중 53개 교정시설은 모두 국가가 직접 설치․운영하는 국영교도소이며, 1개는 비영리 재단법인 아가페에서 운영하는 민영교도소이다. 우리나라 민영 교도소인 ‘소망교도소’는 2010년 12월 1일 경기도 여주에 수용인원 300명(2014년 350명, 2017년 400명으로 증원) 규모로 개소하여, 2021년 현재까지 10년 동안 운영되고 있다.
이 연구는 우리나라 민영교도소 운영 10년을 맞이하여 민영교도소의 운영현황을 검토하고, 민영교도소를 도입할 때 기대했던 예산절감, 과밀수용 해소, 혁신적인 조직운영과 수형자 처우, 그리고 이를 통한 재범억제가 실제적으로 성취되었는지를 진단하고자 하였다. 그리고 이를 바탕으로 민영교도소의 개선 및 발전방안을 제시하는 것을 목적으로 하였다.
이 연구에서는 민영교도소를 먼저 도입하고 있는 미국, 캐나다, 영국, 호주, 독일, 일본의 사례를 검토하고 시사점을 찾고자 하였다. 미국의 경우에는, 여러 주 차원 및 연방 차원에서 민영교도소를 운영하고 있으며, 교도소 내 프로그램과 서비스를 부분적으로 민영화하기도 하였다. 운영이 확대되자, 교정 서비스의 민영화에 대하여 제한 내지 규제하기 위한 다양한 시도가 있어 왔다. 캐나다는 현재 민영교도소를 운영하고 있지 않고, 과거 온타리오 주에서 개소했던 유일한 민영교도소를 포함하여 민영소년원 등 총 3개의 민영 구금시설이 존재하였으며 현재는 모두 캐나다 정부 관할 하로 국영화되었다. 영국은 유럽 내에서 가장 먼저 민영교도소를 도입한 국가이다. 행형상 비용 절감을 주된 목적으로 ‘사법상의 계약’의 관점 하에서 전면적인 민영화 방식의 민영교도소를 도입하여 운영하고 있다. 수형자의 증가에 대처하기 위하여 필수적인 역할을 하고 있으나 민간사업자의 과도한 영리추구와 교정서비스 질 하락, 그리고 이로 인한 교도소 내의 폭동 등의 문제점이 지속적으로 발생하고 있다. 호주의 경우는 영국의 모델을 추종하여 전면적 민영화 모델을 도입하였으나, 호주의 전체 101개 교도소 중 민영교도소는 9개에 불과하지만, 민영교도소 수용인구의 비중은 거의 20%에 달하여 세계에서 가장 높은 비율의 민영교도소 수용률을 보이고 있다. 영국과 유사한 교정의 질에 관한 문제점이 나타나고 있으며, 주 정부 선거에서 보수정당 또는 진보정당이 집권하는가에 따라 교도소의 민영화 정책이 부침을 겪고 있다. 독일은 다른 유럽 국가인 영국과 프랑스에 비해 비교적 늦게 교도소의 민영화가 시작되었으며, 헌법상의 제약으로 인하여 프랑스에서 시작된 부분적 민영화 모델을 채택하였다. 과밀수용을 해소하고 재정적자를 극복한다는 취지에서 부분적 민영화된 교도소가 도입되면서 교정공무원이 고유한 교정업무를 담당하고 있어서 교정의 질에 대한 논란은 크지 않다. 그 대신 1인당 교정비용 등 경제성평가를 중심으로 사업의 타당성이 신중하게 평가되고 있고, 질적 차원에서 재소자에 대한 교육 목표 달성 여부 등과 관련한 지표들도 지속적인 검토가 이루어지고 있다. 일본은 범죄의 증가와 엄벌화 경향에 의해 교도소가 과밀수용 상태에 이르렀고, 그에 대한 대응책으로서 1999년에 ｢PFI 촉진법｣을 제정하여, PFI(Private Finance Initiative: 민간혼합운영) 교도소를 운영하고 있다. PFI 교도소는 공공사업부문에 민간의 자금과 경영기법 등을 활용하여 재정적인 부담을 줄이고 효율적으로 운영하는 것으로 일본에는 현재 총 4개의 PFI 교도소가 “사회복귀촉진센터”라는 이름으로 운영되고 있다.
해외의 민영교도소 운영현황에 이어 우리나라 민영교도소의 운영현황에 대하여 위탁과 수형자･직원처우, 예산, 감독의 측면으로 나누어 검토하였다. 우리나라에서는 IMF 금융위기로 인한 생계형 범죄자가 증가하며 민영교도소의 도입이 논의되었고, 2002년 재단법인 아가페가 민영교도소의 수탁자로 선정되어 2010년 우리나라의 최초이자 유일한 민영교도소인 ‘소망교도소’가 개소하였다. 소망교도소는 기존의 국영교도소와 달리 20세 이상 60세 미만 남성 중 전과 2범 이하에 형기 7년 이하, 잔여형기 1년 이상 남은 자(공안･마약･조직폭력사범 제외) 등 엄격한 수용조건을 적용하여 선발하고 있다. 이에 소망교도소는 사실상 모범수만 수용한다는 비판이 제기되고 있으나, 국영교도소와는 달리 신앙심을 기초로 한 여러 교정･교화프로그램과 독창적인 직업훈련 프로그램 등을 운영하고 있다는 점에는 주목할 만하다. 한편, 현재 소망교도소는 국영교도소 예산의 90%를 국고에서 지급받아 운영하고 있으며, 법무부 교정본부에서 파견된 4명의 감독관이 상주하며 예산의 운용 등 소망교도소의 업무에 관한 승인과 확인, 의견제시, 권고･지시･명령 등의 업무를 담당하고 있다. 이와 같은 소망교도소를 국영교도소와 종합적으로 비교해 보면, 운영주체와 운영비용, 설립비용의 부담, 직원의 신분 등에서도 차이가 있었지만, 그 중 가장 두드러지는 측면은 민간자원의 활용 측면으로 국영교도소는 교정위원만을 이용하고 있는 반면 소망교도소는 약 200명의 자원봉사자를 활용하고 있다는 점이다.
다음으로, 본 연구에서는 민영교도소인 소망교도소의 성과분석을 위해 의무준수, 민영교도소에 대한 기대감 충족, 조직과 운영, 수형자 처우, 민영교도소에 대한 인식 등 5개 영역을 수립하였고, 기록조사, 서면조사, 교도소 설문조사, 교도소 심층면접, 국민인식조사의 5가지 방법을 활용하여 조사연구를 실시하였다. 소망교도소와의 비교분석을 위해 경비등급에 따라 각각 S1, S2, S3에서 하나씩 선정하여 천안개방교도소(S1), 영월교도소(S2), 정읍교도소(S3)를 그 비교대상으로 하였다. 기록조사는 비용분석, 재복역률, 과밀수용, 진정과 청원, 관련법 준수여부 등을 조사하기 위한 방법으로 활용되었으며, 관련 공식통계와 보고서를 검토하였다. 서면조사는 전체 및 4개 교정시설의 5대 영역 40개 항목에 대한 현황을 조사하였다. 수형자와 직원을 대상으로 실시한 설문조사와 심층면접 참여자들은 민영교도소의 필요성과 장점에 대해 긍정적으로 인식하고 있었으며, 향후 민영교도소가 다양한 역할을 할 것으로 기대하고 있었지만, 여전히 민영교도소의 대상자 선정과 인식개선, 인건비, 보안, 영리추구 여부 등에 대해 우려하고 있었다. 총 1,000명이 참여한 국민인식조사에서는 대다수인 85%가 민영교도소의 존재를 모르고 있었으나 민영교도소에 대한 기대감인 혁신적 수형자 처우나 재범억제, 비용절감 등에 대해서는 긍정적으로 인식하였다. 반면에 보안이나 대상자 선별, 영리추구 등에서 우려를 표시하였다.
이러한 조사결과를 바탕으로 이루어진 심층적인 성과분석 내용은 다음과 같다.
첫째, 민영교도소의 의무준수와 관련하여 시행 초기 불미스런 사안이 발생한 이래로 법무부의 관리감독이 강화된 적은 있었지만, 이후에 추가적인 위반사항이 없었으므로 의무준수 여부에 대하여서는 어느 정도 긍정적인 평가를 할 수 있을 것으로 판단된다.
둘째, 민영교도소에 대한 기대감 충족과 관련해서는 민영교도소의 도입 목표로 제시되었던 과밀수용 해소, 사회 내 자원접근 용이성, 예산절감, 재범억제 등 4개 영역의 성과를 진단하였다. 과밀수용의 해소에 대해 설문조사나 심층면접에서는 긍정적으로 평가하였다. 다만, 1개의 민영교도소 운영만으로는 실질적으로 과밀수용이 해소되었다고 보기 어려울 것이므로, 향후 과밀수용 해소를 위해서는 더 많은 민영교도소가 운영되어야 할 것으로 분석되었다. 사회 내 자원접근과 관련하여 민영교도소에서는 국영교도소에 비해 상당히 많은 자원봉사자가 활용되고 있었고, 수형자에게도 긍정적인 평가를 받고 있었다. 예산절감에서는 초기 건축비용에서 약 229억 원의 국가예산을 절감하였고, 이후 국영교정시설 운영 예산의 90%만을 지원받기 때문에 민영교도소 추진 목적 중 하나인 국가재정의 부담을 줄이고 있다고 평가할 수 있었다. 재범률을 살펴보면 공식통계상에서 민영교도소의 재복역률(10~12%)은 전체 교도소(21~26%)와 정읍교도소(38~50%)의 재복역률보다는 낮지만, 천안개방교도소(4%~9%)와 영월교도소(1%~4%)의 재복역률보다는 높았다. 국영교도소 출소자와 민영교도소 출소자의 비교가능성을 최대한 높이기 위해 나이, 학력, 범수, 범죄명, 출소 사유 등을 매칭하는 통계기법인 성향점수매칭 분석을 활용하여 2011년도부터 2017년까지의 국영교도소와 민영교도소 출소자의 재복역률을 비교한 결과, 3년 내 재복역률은 국영교도소가 10.1%, 민영교도소가 10.6%, 2020년까지의 재복역률은 국영교도소가 17.7%, 민영교도소가 16.8%로, 두 집단 간 차이는 유의미한 차이는 아니었고, 이는 콕스 비례위험 생존 회귀분석 결과에서도 마찬가지였다. 그러나 수형자와 직원의 설문조사와 심층면접에서는 민영교도소가 재범억제의 효과가 있을 것이라는 긍정적인 응답이 제시되었다.
셋째, 민영교도소의 조직과 운영에 대하여 살펴보면, 기존의 우려와는 달리 효율적인 조직 운영으로 코로나 19 예방과 대응, 수형자 관리, 행정업무 등에서 긍정적인 성과들을 이끌어냈다.
넷째, 수형자 처우에 대한 성과를 살펴보면, 민영교도소는 식당에서의 공동식사, 바비큐파티 등 국영교도소가 할 수 없는 혁신적인 처우들을 시도하였고, 이에 대하여 수형자와 직원들의 긍정적인 평가를 이끌어냈음을 알 수 있었다.
다섯째, 민영교도소에 대한 인식과 관련하여 민영교도소의 필요성과 장점에 대해서는 수형자, 직원, 국민들 모두 민영교도소에 대하여 어느 정도 긍정적으로 인식하고 있었으며 향후 다양한 분야에의 활용을 기대하고 있었다. 그러나 여전히 보안이나 대상자 면에서는 우려하고 있었다. 대부분의 일반 시민들은 민영교도소에 대해서 인지하지 못하고 있었으며, 교도소 업무에 참여하는 것 자체를 선호하지 않고 있었다. 그러나 민영교도소 서비스의 대상자인 수형자들이 민영교도소에 우호적인 태도를 보이고 민영교도소로 이송 온 수형자들의 기대감이 상당부분 충족되었다는 점, 민영교도소의 직원들 또한 근무에 대해 상당히 만족하고 있다는 점 등에서 나름의 성과가 있다고 평가할 수 있다.
본 연구는 이러한 성과분석 결과를 바탕으로 민영교도소의 개선 및 발전방안을 장･단기적 관점에서 제시하였다. 우선 단기적 발전방안으로는 혁신적인 수형자 프로그램에 대한 성과를 확산하고, 국영교도소와 민영교도소의 교류를 통하여 양 교도소가 상생할 수 있는 길을 모색해야 하며, 교정법인 재산의 세제를 개선함과 동시에 재단의 실질적 역할을 강화할 것을 제안하였다. 다음으로 중･장기적 발전방안으로는 민영교도소 성과분석 지표를 개발하고, 운영비용의 절감을 위해 감독관에 의한 관리･감독의 대안을 모색하고, 고위험 성범죄자나 마약사범을 전문적으로 수용하는 등 교도소의 특성화를 추진하거나, 민영교도소의 수용자격 및 수용정원을 조정하고, 소규모 민영교도소를 추가로 설립할 것을 제안하였다. 이 연구결과가 우리나라 현행 민영교도소 제도의 개선 및 발전에 기여하기를 바란다.