1. 연구목적 및 방법
1990년 초반부터 시작되었던 사법개혁 논의의 중심에는 법조인 양성제도의 개혁이라는 명제가 항상 존재해왔다. 이는 사법시험을 통해 형성된 독점적, 비경쟁적 법조구조로 인해 시민사회의 변화, 즉 세계화ㆍ정보화ㆍ전문화 등에서 비롯되는 법률서비스의 요구와 수요에 대응하는 데 한계가 있다는 문제의식에서 비롯되었다고 할 수 있다. 이와 아울러 사법개혁의 궁극적 지향점인 국민을 위한 사법개혁을 구현하기 위해서는 법조인 양성구조를 근본적으로 개혁함으로써 일반국민들이 보다 용이하게 접근하고 이용할 수 있는 양질의 법률서비스를 제공할 수 있는 법조인을 양성해야 한다고 보았다. 이와 같이 법전원 제도는 사법개혁의 목적을 실현하기 위해 도입된 제도라고 할 수 있다.
하지만 법전원 제도는 ‘시험을 통한 법조인 선발’에서 ‘교육을 통한 법조인 양성’이라고 하는 법조인 양성시스템의 기본 패러다임을 전환하는 것이었기 때문에, 도입 과정에서 법률가직역 간의 이해관계가 첨예하게 충돌했고, 그로 인해 기존 법조에 의한 통제를 전제로 하는 소위 ‘한국형 로스쿨’이라 할 수 있는 법전원 제도가 도입되었다. 그로 인해 법전원 제도 도입 당시 강조되었던 교육이념에 부합하기 어려운 현실적인 문제들이 지속적으로 제기되었고, 변호사시험 또한 도입 당시 의도했던 ‘자격시험’이 아닌 ‘선발시험’ 형태로 운영됨으로써 오히려 법전원의 교육을 왜곡시키는 현상이 발생하고 있다. 이와 같이 법전원 제도는 도입 당시부터 여러 문제를 안고 출발했던 탓에 13년이 된 현시점에서 여전히 비판을 받고 있는 것이 현실이지만, 법전원 출신 변호사가 현재까지 17,761명이 배출된 법률서비스 시장이 사법개혁의 취지에 비추어 볼 때 우리사회에 어떠한 변화를 가져오고 있는지 살펴볼 필요가 있다고 할 것이다. 즉, 법전원 도입으로 인한 변호사 수의 확대가 현실적으로 일반국민들의 법률서비스에의 접근가능성을 확대했는지, 다양한 분야와 계층의 사람들이 법조직역으로 진입할 수 있는 문턱을 낮추었는지, 그리고 법률서비스 시장의 전문성 확대에 실질적으로 기여하고 있는지 등과 관련하여, 법전원 도입 당시의 본래 취지가 현재 어느 정도 실현되고 있는지에 대해서도 살펴볼 필요가 있다.
이에 본 연구는 4가지 관점, 즉 법조직역에의 접근성 확대, 법률서비스의 확대, 다양한 분야의 전문법조인 양성, 법조문화의 개혁이라는 사법개혁의 취지에 기반하여 법전원 제도를 분석 및 평가해보고자 한다. 이러한 연구목적에 따라 본 연구의 주요 내용은 사법개혁과제로서 법전원 제도의 도입취지 재고, 법전원 제도를 뒷받침하는 ｢법학전문대학원 설치ㆍ운영에 관한 법률｣과 ｢변호사시험법｣ 시행 전후 제기된 법적 쟁점들의 입법적ㆍ사법적 변화, 법전원의 운영현황 분석과 아울러 일반국민과 법전원생, 그리고 법전원 출신 변호사 대상 설문조사를 통해 공식통계로 나타나지 않는 법전원 제도의 성과와 한계를 검토해보고자 한다. 이를 위한 연구방법으로는 사후적 입법평가방식을 활용하여, 사법개혁의 주요 테제였던 “교육을 통한 법조인 양성”으로의 전환이라고 하는 당위상황과 10여 년을 경과한 현재의 상황 비교, 법전원 제도의 일환으로 도입된 변호사시험의 적절성과 효율성에 대한 논의와 평가 등을 분석해보고자 한다.
2. 법전원 제도 도입 이후 입법적ㆍ사법적 변화
본 연구에서는 먼저 법전원 제도를 뒷받침하는 ｢법학전문대학원 설치ㆍ운영에 관한 법률(이하, ‘법전원법’)｣과 ｢변호사시험법｣ 두 법률의 입법적 변화 및 경향성을 살펴보았다.
먼저 법전원법은 국회에서 통과된 직후부터 개정안이 지속적으로 발의되어 왔다. 하지만 지난 15년 동안 법전원법 제정 당시 쟁점이었던 부분들에 대한 개정안 발의는 별로 많지 않았다. 도입 당시 가장 큰 쟁점이었던 법전원 총입학정원 제한과 관련해서는 2007년에 단 2건이 발의되는 데 그쳤다. 그리고 법전원 제도 도입으로 인한 법조직역으로의 진입장벽을 완화하기 위해 사회적 취약계층에 대한 특별전형제도의 경우 시행령 개정을 통해 일정 비율을 의무화하였으며, 지역균형과 관련해서는 ｢지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률｣의 제정을 통해 어느 정도 입법취지를 실현했다고 볼 수 있다.
그리고 변호사시험법의 경우, 2012년 법전원 출신 변호사가 처음 배출되는 과정에서 법전원 및 변호사시험 운영과정에서 드러난 고비용 구조, 입학전형 과정에서의 불공정성, 변호사시험 성적 비공개로 인한 채용과정의 불투명성 문제 등이 불거지면서 기존의 사법시험 존치론이 다시 고개를 들었고, 이는 입법안으로 표출되었다. 사법시험을 유지하고자 하는 개정안들이 공통적으로 내포하고 있는 의도는 법전원이 차버린 계층사다리를 다시 되돌리고자 하는 데 있다고 보여졌는바, 이는 사법개혁의 취지에 반하는 것이라고 할 수 있다. 또한 현행 변호사시험법에 대한 비판적 쟁점 가운데 하나인 응시기간 및 응시횟수 제한과 관련한 법규정에 대해서는 2016년, 2018년, 그리고 2021년에 헌법재판소가 “입법목적의 정당성, 입법재량 범위 내 적적한 수단”을 이유로 합헌으로 결정을 내린 바 있다. 마지막으로 변호사시험 성적의 공개와 관련한 개정안들은 헌법재판소 결정과 대법원 판결에 의해 비공개원칙이 파기됨에 따라 발의된 것이었다.
다음으로 법전원법에 대한 사법적 변화와 관련하여 법전원 도입 이후부터 현재까지 헌법재판소에 심판이 청구된 주요 사례들을 살펴보면, 법전원 도입 초기에는 사법시험을 준비하는 사람 혹은 사법연수생들과 법전원생 간의 형평성과 관련하여 권리침해 여부를 다투는 사건들이 중심을 이루었다. 그리고 법전원 제도를 통해 변호사가 배출되면서부터는 법전원의 입학전형 기준과 관련하여 헌법소원심판이 청구되는 사례가 늘어났다. 이에 대해 헌법재판소는 일관되게 법전원법의 입법목적에 따른 공익이 침해되는 사익보다 더 크다고 봄으로써 모든 청구를 기각하였다.
한편 변호사시험법과 관련한 헌법소원심판이 가장 많이 청구된 경우로는 변호사시험 응시기간 및 응시기회 제한으로 인한 권리침해 주장이라 할 수 있다. 하지만 이에 대해 헌법재판소는 변호사시험법을 도입한 주된 취지 가운데 하나가 고시낭인을 방지함으로써 국가적 인력낭비를 막고자 하는 데 있다는 점에서 입법목적이 정당하고, 응시기간 및 응시기회 제한은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 입법재량의 범위 내에 있는 적절한 수단이고, 청구인의 제한된 기본권보다 변호사시험으로 인한 인력낭비 및 법전원의 전문적인 교육효과 소멸을 방지하고자 하는 공익이 더 중대하다는 점을 명확히 하고 있다. 이외에 변호사시험법과 관련하여 헌법소원심판이 청구된 사건 가운데 가장 많이 위헌결정을 받은 경우로는 변호사시험 성적 비공개 규정으로, 이에 대해 헌법재판소는 성적 비공개가 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이라고 보기 어려울 뿐 아니라 심판대상조항이 추구하는 공익이 성적 비공개로 실현될 수도 없고, 오히려 변호사시험 합격자들의 취업을 위해 필요한 정보에 대한 알권리를 침해하는 부분이 더 크기 때문에 성적 비공개 규정은 법익의 균형성도 갖추지 못한 위헌규정이라고 판단하였다.
이와 같이 법전원법과 변호사시험법에 대한 헌법재판소의 이와 같은 일련의 결정취지는 법전원 제도와 변호사시험 제도의 도입취지와 그에 따른 입법목적에 대해서는 절대적으로 존중하되, 그러한 입법취지와는 별도로 국가업무의 편의 등을 위하여 개인의 기본권을 제한하고자 하는 수단에 대해서는 법익형량을 통해 국민의 기본권이 부당하게 침해당하지 않도록 하고자 하는 입장을 분명히 견지하고 있음을 보여준다고 할 것이다.
3. 법전원 제도의 운영현황 분석
법전원 제도의 운영성과와 한계를 공식통계를 통해 살펴보면 다음과 같다.
먼저 2009년 법전원 입학이 시작된 이래로 2022년 현재까지 법전원에 입학한 학생들의 전공별 분포의 변화를 보면, 2015년까지는 법학전공이 40%를 상회하던 것이 점차 감소하여 2022년에는 8.17%로 현저히 감소한 것으로 나타났다. 또한 이와 같이 다양한 전공분야를 갖고 있는 법전원 학생들의 변호사시험 합격 비율의 변화를 보면, 제1회부터 제6회 변호사시험까지는 법학전공자가 50%를 상회하였지만 이후 점차 감소하여 2022년의 경우 법학전공자가 22.37%, 비법학전공자가 77.63%로 나타났다. 그리고 과거 사법시험을 통해 배출된 법조인의 연령대가 30대 미만인 경우가 전체의 67%를 차지했음에 반해, 변호사시험을 통해 배출된 법조인의 경우에는 30대 미만인 경우가 전체의 40%로 낮아졌다. 또한 35세 이상의 변호사시험 합격자의 비율은 19.4%로, 동일한 연령대의 사법시험 합격자의 비율인 9.24%보다 2배 이상 높은 것으로 나타났다. 즉, 법전원 출신 변호사들이 배출될수록 우리사회의 법조직역에 다양한 출신과 전공, 그리고 경험을 가진 법조인이 늘어날 것이고, 이는 앞으로 우리사회에서 필요로 하는 다양한 분야의 법률서비스 수요에도 부합하는 결과를 가져온다고 볼 수 있을 것이다.
다음으로 법전원 제도로 인한 법조직역에의 접근성이 어느 정도 확대되었는가를 살펴본 결과, 특별전형제도와 지역균형인재선발제도, 취약계층에 대한 장학금 100% 지급 등을 통해 법전원 제도 도입 10년 동안 적어도 500명 이상의 사회적 취약계층에 해당하는 변호사들이 배출된 것으로 나타났다. 또한 사법시험 제도 하에서 합격자를 5명 이상 배출한 지역대학은 4개교에 불과했지만, 법전원 제도 도입 이후 서울과 수도권 소재 대학을 제외한 각 지방 법전원에서 배출된 변호사는 지난 10년간 전체 합격자의 약 40%에 육박하고 있다. 물론 아직까지는 사회적 취약계층과 지역균형인재선발제도를 통한 법조직역에의 접근성이 충분히 확대되었다고 보기는 어렵지만, 적어도 이들에게 법조직역으로 진출할 수 있는 기회와 가능성을 제공하고 있다는 점은 명확하다고 보여진다.
그리고 종래 사법연수생들이 기존 법조영역인 판사, 검사, 변호사 외에 국가기관이나 공공기관, 민간기업에 취업하는 비율은 15.2% 정도였고, 현실적인 필요성에도 불구하고 법조인력 부족과 고용 비용 문제로 변호사 채용을 꺼리거나 못했던 정부기관이나 지자체 등이 많았다. 특히 공공분야에서 법률서비스를 제공할 수 있는 법조인력은 현저히 부족했다고 할 수 있다. 그런데 법전원 제도로 인하여 변호사 배출이 확대됨에 따라 비송무분야로 진출하는 변호사들이 증가하고 있을 뿐 아니라, 정부기관이나 공공기관, 지자체 등에서 변호사 채용이 확대되면서 우리사회의 법률서비스 사각지대가 해소되는데 상당한 기여를 하고 있다고 볼 수 있다.
하지만 이러한 성과에도 불구하고 법전원별 특성화분야 교육을 통해 전문법조인을 양성하고자 했던 도입 당시의 취지는 변호사시험의 내용과 운영방식, 즉 합격률 통제, 방대한 과목과 암기 위주의 시험 등으로 말미암아 거의 퇴색되어가고 있으며, 이는 법전원생들로 하여금 특성화 과목에 대하여 관심을 가질 수 없도록 하는 법전원 교육환경을 야기하고 있다. 특히 변호사시험의 합격률을 “로스쿨 입학정원 대비 75%”로 하여 법조인 배출인원을 통제함에 따라 합격률이 50%대 초반까지 떨어짐으로써 법전원 교육을 법조인 양성이 아닌 변호사시험을 위한 것으로 만들고 있다는 비판을 받고 있다. 이와 같은 변호사시험 합격률을 여전히 국가에서 통제하고 있는 현 상황은 과거 사법시험을 관장해온 국가에 의한 ‘통제와 관리’로부터 대학의 교육과정을 통한 ‘자율과 경쟁’으로 전환하고자 했던 법전원 제도 도입의 근본을 훼손하고 있는 것이라 할 것이다.
4. 법전원 제도 도입성과에 대한 조사분석
본 조사연구는 법률서비스의 수요자인 일반국민 1,000명과 법률서비스의 제공자(또는 제공예정자)인 법전원생 743명과 법전원 출신 변호사 500명을 대상으로 법조직역에의 접근성, 교육을 통한 전문법조인 양성, 법률서비스의 양적ㆍ질적 변화, 법조문화의 변화라는 측면에서 집단별 인식의 변화와 차이를 살펴보았다.
먼저 법전원 제도에 의한 법조직역에의 접근성 확대 여부에 대해서 살펴본 결과, 법전원생과 법전원 출신 변호사들은 법전원 제도가 법조직역에 진출할 수 있는 기회와 가능성을 제공하고 있다는 것에 대해서는 긍정적으로 인식하지만, 사교육 및 등록금과 같은 경제적 부담은 법조직역에 진출하는 데 있어서 어느 정도 진입장벽으로 인식하는 것으로 나타났다. 한편 일반국민들의 경우 대부분 간접적 경험과 인식에 기반하여 법전원 제도를 통한 법조직역에의 접근성을 평가할 수밖에 없지만, 과거 소수의 엘리트에 한해 기회와 가능성이 주어졌던 사법시험과 비교해 볼 때 적어도 법전원 제도가 훨씬 다양한 사람들이 법조직역에 접근할 수 있는 기회와 가능성을 제공하고 있다고 긍정적으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 특히 법률서비스를 직접적으로 경험한 사람일수록 그러한 긍정적 인식이 높다는 것은 법전원 제도를 통한 현실적인 변호사 수의 확대가 법조직역에의 접근가능성에 대한 긍정적 인식을 갖게 하는 것이라고 볼 수 있을 것이다.
다음으로 교육을 통한 전문법조인 양성과 관련해서 법전원생과 법전원 출신 변호사들 모두 “교육을 통한 법조인 양성”과 “다양한 전문분야의 법조인 양성”에 대해서는 긍정적으로 인식하는 경향이 있음을 확인할 수 있었다. 하지만 이와 같은 긍정적 인식이 해를 거듭할수록 낮아지는 경향을 나타내고 있는바, 이는 법전원 교육의 방향성에 대한 재검토가 필요하다는 의미로 보여졌다. 또한 법전원별 특성화분야 교육에 대해서는 이미 다양한 매체와 논문 등을 통해 그 문제점이 지적되어 온 바와 마찬가지로, 본 조사에서도 법전원생과 법전원 출신 변호사 모두 법전원별 특성화분야가 변호사시험 과목과의 괴리로 인해 형식적으로 운영되고 있을 뿐 아니라 이를 통해 전문분야 법조인을 양성하는 데는 현실적인 한계가 있다는 것을 명확히 인식하고 있음을 알 수 있다.
법률서비스의 양적ㆍ질적 변화 가운데, 먼저 양적 변화에 대해서는 변호사와 일반국민들 모두 변호사 수가 증가했기 때문에 법률서비스 시장에서 일반국민들과의 접점이 확대되었다고 하는 점에 대해서는 모두 긍정적으로 인식하고 있음을 알 수 있었다. 하지만, 법률서비스에 접근이 용이한가를 판단하는 현실적 기준이 되는 변호사 수임료에 대한 인식은 변호사와 일반국민들 간에 상당한 괴리가 존재할 뿐 아니라 변호사들 가운데서도 변호사 수임료가 일반국민들이 원하는 수준으로 낮아졌다고 생각하지 않는 경우가 있음을 볼 수 있었다. 이러한 조사결과에 비추어 볼 때 일반국민들의 법률서비스에의 접근성을 향상시킬 수 있는 주요 요인은 변호사 수의 확대에 그치는 것이 아니라 그와 아울러 변호사 수임료의 인하라는 것을 알 수 있다. 다음으로 법률서비스의 질적 변화에 대해서는 일반국민들의 경우 법률서비스를 직접 경험한 비율이 높지 않기 때문에 질적 수준을 평가함에 있어서 변호사의 업무능력이나 전문성보다는 비용이나 선택의 폭, 공공법률서비스 등과 같은 업무 외적인 측면을 고려하는 경향성이 있음을 알 수 있었다. 반면에 현실적으로 법률서비스를 제공하는 법전원 출신 변호사들의 경우 법전원 제도로 인해 전문성이 강화된 변호사들이 배출되고 있다고 인식하고 있으며, 이러한 전문성 강화는 법률서비스 시장의 변화에 대응하기 위한 필연적인 변화라고 생각하고 있음을 알 수 있다.
마지막으로 사법개혁의 일환으로서 법전원 제도가 불공정한 법조문화를 해소하고 변화시키는 데 대해 어느 정도 기여하고 있는가에 대해서 살펴본 결과, 법전원 출신 변호사가 배출된 지 10여 년이 지났음에도 불구하고 일반국민들에게 있어서는 여전히 우리사회 법조문화의 변화에 대한 긍정적 인식이 그다지 높지 않은 것으로 나타났다. 이는 여전히 일반국민들의 인식 속에 법조인은 특권계층이라는 인식이 존재(평균 4.04)하고, 변호사시험에 합격하는 것이 예전 사법시험과 마찬가지로 신분상승의 기회라고 생각(평균 3.81)하는 데서 비롯되고 있다고 볼 수 있다.
5. 결론 및 정책적 제언
60년 역사를 가진 사법시험 제도를 폐지하고 시험이 아닌 교육을 통해 법조인을 양성하겠다는 의지를 갖고 법전원 제도를 도입한 지 이제 겨우 10여 년을 넘어섰다. 하지만 법전원 제도가 10여 년의 기간 동안 제대로 자리를 잡기에는 도입 당시부터 수많은 문제를 안고 시작되었다고 할 수 있다. 그로 인해 과거 사법시험을 통해 특권을 향유해왔던 법조직역의 이해관계와 사법시험에 대한 우리 국민의 향수, 즉 계층이동의 사다리라고 하는 뿌리깊은 인식으로 인해 법전원 제도는 끊임없이 의심받고 비판받아왔다고 할 수 있다. 거기에 더하여 법전원 교육을 통하여 인간과 사회에 대한 깊은 이해, 자유ㆍ평등ㆍ정의를 지향하는 가치관을 형성하고, 국민들이 필요로 하는 양질의 법률서비스를 제공할 수 있도록 뒷받침해야 할 변호사시험이 오히려 역으로 법전원 교육을 오로지 시험을 위한 교육으로 변질시킴으로써 법조인 양성의 패러다임 전환이 제대로 이루어지지 못하고 있는 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 ‘교육을 통한 법조인 양성’이라고 하는 법조인 양성시스템의 방향성 전환은 우리사회에 꼭 필요한 것이었으며, 바람직한 방향이었다고 생각한다. 우리사회가 갖고 있는 법조인에 대한 선망에서 벗어나서 전문직업의 하나로써 법조인을 선택할 수 있는 기회와 가능성을 제공할 수 있는 것이 법전원 제도로 인한 것이라고 생각한다.
법전원 제도가 도입된 지 10여 년이 경과된 현시점에서 다양한 관점에서 평가가 이루어지고 있지만, 대부분의 평가에서 긍정적이기 보다는 부정적인 측면이 많이 부각되는 경향이 있다는 것을 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 앞서 살펴본 바와 같이 법전원 제도의 도입으로 인해 우리사회의 법률서비스 시장의 양적·질적 확대가 이루어지고 있고, 다양한 분야의 사람들에 대한 법조직역에의 접근가능성이 확대되는 등 다소나마 긍정적인 변화가 시작되고 있다는 것을 알 수 있다. 이러한 작은 변화가 시작되는 데 10여 년이나 걸렸고, 사법개혁의 관점에서 볼 때 절반의 성공에 불과하지만 적어도 절반의 실패는 아니며, 현재 진행 중이라고 평가하고자 한다.
이에 본 연구는 법전원 제도가 우리사회에 가져오는 이러한 긍정적인 변화가능성들이 민주시민사회에 부합하는 법률서비스를 확대·발전시켜나가는데 기여하기 위해서는 어떠한 정책적 고려들이 필요한지 검토하는 것으로 보고서를 마무리 짓고자 한다.
첫째, 법전원 제도는 우리사회의 전근대적 사법을 개혁함으로써 사법의 이용자인 일반국민들이 공감하고 쉽게 이용할 수 있도록 하기 위해 도입된 것이라는 점을 명확히 인식해야만 한다는 것이다. 즉, 법전원 제도는 국민을 위한 사법개혁의 프레임에서 도출된 것이라는 점을 명확히 인식해야만 과거의 사법시험의 그늘로부터 벗어나서 온전하게 교육을 통해 국민의 기대와 요청에 부응하는 양질의 법률서비스를 제공할 수 있는 법조인이 배출될 수 있다고 할 것이다.
둘째, 법전원 제도의 도입취지, 즉 ‘교육을 통한 법조인 양성’이라고 하는 법조인 양성방식의 패러다임 전환이 우리사회에 정착되기 위해서는 변호사시험이 법조인력충원을 위한 선발시험이 아니라 우리사회에 필요한, 그리고 일반국민들의 수요에 부합하는 법조인을 양성할 수 있는 법전원 교육이 이루어지도록 뒷받침할 수 있는 자격시험으로 전환되어야 한다는 점이다.
마지막으로, 법전원이 ‘교육을 통한 법조인 양성’이라고 하는 본래의 취지를 실현하기 위해서는 과거 학문으로서 법학을 발전시켜왔던 법과대학의 정체성에서 벗어나서,법전원 스스로 교육을 통하여 전문직업인으로서의 법률가를 양성해야 하는 직업훈련기관이라는 정체성을 내재해야 할 필요성이 있다고 할 것이다.
22-B-05 형사정책과 사법제도에 관한 평가 연구(XVI)_내지 최종.pdf
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