□ 연구 배경
｢민법｣의 특별법으로서 제정된 ｢주택임대차보호법｣과 ｢상가건물임대차보호법｣은 제정 이후 임대차 시장의 변화에 대응하기 위하여 여러차례 개정을 거듭하였지만, 우리 사회에서 주택과 상가건물의 임대차 제도는 아직 안정적으로 운용되지 못하고 있다. 주택임대차의 경우 최근 이른바 ‘임대차 2법’으로 불리는 계약갱신청구권제(契約更新請求權制) 및 전월세상한제(傳月貰上限制)의 도입과 주택가격의 불안정 등으로 인하여, 임대차 계약 기간 및 임대료 인상을 둘러싼 갈등이 사회적 문제로 부각된 바 있다. 상가건물임대차의 경우 또한 COVID-19 펜데믹으로 인한 상가의 폐업 증가와 도시 재개발 사업의 증가 등으로 권리금 미회수 문제, 손실보상을 둘러싼 갈등 문제 등이 지속적으로 발생하고 있다.
□ 연구범위 및 방법
본 연구에서는 주택임대차와 상가건물임대차의 현황, 제도인식, 개선의견 등에 대한 실증적 조사와 학계 및 실무계의 제도 개선논의를 종합･분석하여 임차인 보호를 위한 입법･정책적 방안을 제시하고자 하였다. 우선 주택임대차 분야에서는 ‘주택임대차 실태조사 및 임차인의 주거권 보장 방안’을 대주제로 정하고, 소주제로 ① 주택임차인의 임차권 존속 보장 방안, ② 부담가능한 임대료 수준 보장(임대료 인상제한, 전월세상한제) 방안을 선정하였다. 상가건물임대차 분야에서는 ‘상가건물임대차 실태조사 및 임차인의 영업권 보장 방안’을 대주제로 정하고, 소주제로 ① 임차인의 권리금 보호 방안, ② 상가 철거(재개발･재건축) 시 영업손실 보상 방안을 선정하였다. 연구내용은 먼저 주택 및 상가건물임대차와 관련된 그간의 입법･정책 현황과 통계자료를 정리하고, 임대차 법제 개선을 위한 실태조사 결과 분석과 관련 법적 쟁점 검토 내용을 종합한 다음 이를 기초로 입법･정책적 개선방안을 제시하는 순서로 기술하였다.
□ 관련 입법 및 정책현황
주택임차인에게 임대차계약을 갱신(更新)할 수 있는 권리를 부여하는 계약갱신청구권제는 2020. 7. 31. 개정 ｢주택임대차보호법｣(법률 제17470호)에서 새롭게 도입된 것이다. 임차인은 계약갱신청구권을 1회에 한하여 행사할 수 있고, 갱신되는 임대차의 존속기간은 2년으로 본다. 전월세상한제는 임대차계약 갱신 시 기존 전･월세에서 5%를 초과하여 올리지 못하도록 하는 제도이다. 현재 계약갱신청구권제와 관련하여 임대차 존속 보장기간을 6년으로 연장(3년+3년 또는 2년+2년+2년)하거나 무기한으로 변경하는 내용의 개정안이 발의되어 있고, 전월세상한제와 관련해서는 물가상승률을 기준으로 차임 증액의 상한을 정하거나 표준임대료 제도를 도입하는 내용의 개정 법안이 발의되어 있다.
2015년 개정된 ｢상가건물 임대차보호법｣은 임대인이 임차인의 권리금 회수를 방해하여 임차인이 손해를 입은 경우, 그 손해를 배상하도록 규정하고 있다. 현행법상 도시정비사업 등 공익사업을 위한 토지수용 시 권리금을 보상하도록 하는 규정은 없다. ｢토지보상법｣에 공익사업으로 인하여 상가를 철거하고 영업을 중단하게 된 상가건물의 임차인에 대한 ‘영업손실 보상’ 규정만 있을 뿐이다. 이에 따르면, 토지수용 시 영업손실 보상금액은 영업장소 이전에 따른 영업이익 감소액(4개월 이내의 휴업보상), 시설 이전비용, 이전광고비 및 개업비 등을 포함하여 평가하도록 하고 있다. 이와 관련하여, 현재 권리금회수기회 방해행위의 유형을 추가하거나 권리금을 고려하여 퇴거보상 또는 손실보상을 하도록 하는 내용의 개정 법안이 발의되어 있다.
□ 선행연구 및 통계
주택임차인의 주거권 보장과 관련해서는 최근 이른바 임대차 2법 시행 이후 계약갱신청구권 및 전월세상한제의 문제점과 개선방안을 다룬 연구들이 다수 수행되었다. 또한, 법 개정 후 관련 판례 분석, 임대차 2법에 대한 인식 및 개선의견 조사, 임대차분쟁조정 자료를 근거로 한 실태조사 연구도 일부 수행되었다. 상가건물임차인의 영업권 보장과 관련해서는 2015년 개정 ｢상가건물임대차보호법｣상 권리금 및 회수기회 보호 규정의 문제점과 개선방안, ｢토지보상법｣상 손실보상 규정의 문제점 및 개선방안을 다룬 연구들이 다수 수행되었다. 또한, ｢상가건물임대차보호법｣ 개정 후 판례 동향 분석, 권리금과 관련된 외국법과의 비교 연구, 분쟁조정제도 개선방안에 관한 연구 등도 수행되었다.
국토교통부는 전월세신고제 시행 후 실거래가 공개시스템을 통해 전월세 거래정보를 공개하고 있으며, 기본적으로 이에 관한 별도의 통계자료는 작성하지 않고 있다. 권리금과 관련해서는 중소벤처기업부의 상가건물임대차 실태조사 등이 수행되고 있으며, ｢2018년 상가건물 임대차 실태조사｣(대상: 임차인 7천개 업체(명))에 따르면, 상가 입주시 권리금을 지불한 경험은 50.8%, 권리금은 평균 2,352만원으로 나타났다. 대한법률구조공단에 따르면, 주택임대차 관련 분쟁조정 통계는 2019년 접수 2,192건, 조정성립 458건, 2020년 접수 1,536건, 조정성립 272건, 2021년 접수 1,635건, 조정성립 204건으로 나타났다. 상가건물임대차 관련 분쟁조정 통계는 2019년 접수 499건, 조정성립 75건, 2020년 접수 482건, 조정성립 69건, 2021년 접수 493건, 조정성립 74건으로 나타났다.
□ 조사개요
주택임대차 실태조사에서는 전국의 임차인 1,513명과 임대인 567명을 대상으로 한 설문 조사(온라인)와 대학교, 국책연구기관 등에 재직중인 전문가 87인을 대상으로 한 심층면접 조사(온라인)의 방법으로, 최근 도입된 임대차 2법이 임차인의 주거 안정성에 미친 영향과 제도 개선 의견 등에 관한 조사 및 분석이 이루어졌다.
□ 제도 인식 및 개선의견 조사
먼저 계약갱신청구권제 및 전월세상한제의 필요성, 이들 제도의 도입이 주택임차인의 주거안정에 미친 영향과 주택임대차 시장에 미친 영향에 관한 응답을 살펴보면 다음과 같다. 임차인 집단의 경우, 계약갱신청구권제와 전월세상한제가 필요하다는 응답이 각각 93.9%와 91.2%에 달하였다. 계약갱신청구권제가 임대차 존속에 도움이 된다는 응답은 94.8%로 나타났으나, 이 제도가 집주인의 재산권을 제약하는 측면이 있다는 응답은 34.4%에 불과하였다. 전월세상한제가 세입자의 전월세 부담을 완화한다는 응답 또한 86.5%로 높게 나타났으나, 이 제도가 집주인의 재산권을 제약하는 측면이 있다는 응답은 33.4%에 불과하였다. 계약갱신청구권이 주택시장에 미친 영향에 관해서는 57.6%가 전월세 가격의 전반적인 상승에, 46.8%가 전월세 매물 감소에 영향을 주었다고 평가하였다. 또한, 전월세상한제가 전월세 가격상승에 영향을 주었다고 응답한 비율은 57.2%, 전월세 매물 감소에 영향을 주었다고 평가한 비율은 43.8%로 나타났다. 종합적으로 계약갱신청구권제가 주택시장 안정에 도움이 되었다는 응답은 83.1%, 전월세 상한제의 경우 79.6%로 나타났다.
임대인 집단의 경우, 계약갱신청구권제와 전월세상한제가 필요하다는 응답이 각각 58.9%와 56.5%에 달하였다. 계약갱신청구권제가 임대차 존속에 도움이 된다는 평가는 75.3%로 나타났으나, 동시에 이 제도가 집주인의 재산권을 제약하는 측면이 있다는 응답 또한 70.7%로 나타났다. 전월세상한제가 세입자의 전월세 부담을 완화한다는 평가 또한 65.4%로 나타났지만, 이 제도가 집주인의 재산권을 제약하는 측면이 있다는 응답도 73%로 나타났다. 한편, 계약갱신청구권제가 주택시장에 미친 영향에 관하여 62.7%는 전월세 가격의 전반적인 상승에, 66.5%는 전월세 매물 감소에 영향을 주었다고 평가하였다. 또한, 전월세상한제가 전월세 가격상승에 영향을 주었다고 응답한 비율은 66.4%, 전월세 매물 감소에 영향을 주었다고 평가한 비율은 66.1%로 나타났다. 종합적으로 보면, 계약갱신청구권제가 주택시장 안정에 도움이 되었다는 응답은 46.6%, 전월세 상한제의 경우 45.5%로 나타났다.
이어서 주요 제도 개선안에 대한 임대인 및 임차인 집단의 의견은 다음과 같이 조사･분석되었다. 먼저, 임차인 집단의 응답을 살펴보면, 계약갱신청구권제에 대해서는 현행 규정 유지 의견이 53.6%, 계약기간이나 횟수 등이 변경돼야 한다는 의견이 40.2%, 제도 자체가 폐지되어야 한다는 의견이 6.1%로 나타났고, 만약 개정해야 한다면 2년의 갱신권을 두 번 행사할 수 있도록 하자는 개선 의견(2년 + 2년 + 2년)이 55.6%로 가장 많았다. 전월세상한제에 대해서는 현행 규정 유지 의견이 71.3%, 상한선이 변경되어야 한다는 의견이 21.2%, 제도 자체가 폐지되어야 한다는 의견이 7.5%로 나타났다. 만약 개정해야 한다면 상한선은 3~4%가 적정하다는 의견이 47.6%, 1~2%는 28.4%로 나타났다. 특기할만한 것은 지역별로 전월세 인상률을 차등적용해야 한다는 응답이 66%로 나타났다는 점이다.
다음으로, 임대인 집단의 응답을 살펴보면, 계약갱신청구권제에 대해서는 현행 규정 유지 의견이 29.6%, 폐지 43.5%, 변경 26.9%로 나타났고, 만약 개정해야 한다면 2년 기본 거주 후 1년 더 갱신할 수 있도록 하자는 의견(2년 + 1년)이 67.4%로 가장 많았다. 전월세상한제에 대해서는 현행 규정 유지 의견이 36%, 폐지 37.4%, 변경 26.6%로 나타났으며, 만약 상한선을 개정해야 한다면 10% 이상이 적정하다는 의견이 39.5%, 6~7%는 21.8%로 나타났다. 한편, 지역별로 전월세 인상률을 차등적용해야 한다는 응답은 여기서도 78.6%로 높게 나타났다.
이상의 내용을 종합해보면, 대체로 계약갱신청구권제와 전월세상한제에 관한 주요 설문에서 임차인 집단과 임대인 집단간에 이해관계가 상반되는 경향을 보이고 있었다. 임대인 집단에서는 이들 제도가 임대인의 재산권을 제약하는 측면이 있다는 응답이 높게 나타났고, 이에 따라 제도의 폐지 또는 변경 의견이 상대적으로 많았다. 반면 임차인 집단에서는 주거권 보장에 도움이 된다는 응답비율이 매우 높았으며, 현 제도 유지 의견이 상대적으로 높게 나타났다. 실제로 전문가 심층면접 결과에서도 임대차 2법 도입과정에서 이해당사자간 권리충돌로 인한 사회적 갈등이 야기되었다는 지적이 제기되기도 하였다.
다만, 임대인 집단의 경우에도 이들 제도가 필요하다는 응답이 과반을 넘었으며, 실제 임차인의 주거안정에 도움이 된다고 평가한 비율은 이보다 더 높았다는 결과에 주목할 필요가 있다. 전문가 심층면접 결과에서도, 임대인의 재산권이 제약된다는 한계에도 불구하고 대체적으로 임차인의 주거권 보장에는 긍정적인 영향을 주었음을 언급하고 있었다. 아울러 지역별로 전월세 인상률을 차등적용해야 한다는 의견이 양측에서 모두 높게 나타났다는 점도 특기할만한다.
□ 임대차분쟁 실태조사
현재 주택임대차 관련 분쟁(건수, 분쟁사유, 해결방식 등)에 관한 공식통계는 없다. 본 연구에서는 대한법률구조공단의 주택임대차분쟁조정과 관련된 조사･통계(분쟁건수, 분쟁사유, 조정 성공율 등)를 분석하였다. 분쟁 건수에 있어서는 주택/보증금 반환과 관련된 분쟁(2019년 1,609건, 2020년 905건, 2021년 683건)의 비율이 가장 높은 것으로 나타났으며, 특히 임대차 2법이 시행된 2020년 이후 임대료 증감(2019년 4건, 2020년 41건, 2021년 54건)과 계약갱신(2019년 49건, 2020년 154건, 2021년 307건)에 관한 분쟁이 그 이전과 비교하여 급격하게 증가하는 현상을 보였다. 전문가 심층면접에서도 계약갱신청구권 시행으로 법적 분쟁이 유발되거나, 편법 혹은 악용사례가 발생하는 등 혼란을 야기한 측면이 있다는 점이 지적되었다.
한편, 이번 연구의 조사 결과에 따르면, 임대차 분쟁조정제도에 대하여 인지하고 있다는 응답은 임차인 집단에서는 45.4%, 임대인 집단에서는 63.1%로 나타났다. 그러나, 임대차계약 당사자간의 분쟁을 조정신청을 통해 해결하려고 하였다는 응답은 임차인 집단(대상: 143명)에서는 7.7%, 임대인 집단(대상: 51명)의 경우 15%에 불과한 것으로 나타났다. 대한법률구조공단의 분쟁조정 건수를 기준으로 실제 분쟁 건수를 계산하기는 어려우나, 임대차 계약 당사자간의 실제 분쟁 건수는 이보다 훨씬 많을 것으로 추정된다. 또한, 연구 결과 임대차계약 당사자들의 임대차분쟁조정제도에 대한 인식률에 비하여 실제 조정 신청에 이르는 비율은 상당히 낮다는 점을 알 수 있었다. 전문가 간담회에서는, 이러한 문제를 해결하기 위하여 조정 제도에 대한 홍보 강화와 조정 제도 활성화를 위한 법정책적 노력이 뒷받침될 필요가 있다는 의견이 여러 차례 개진된 바 었다. 또한, 전문가(87인)를 대상으로 한 심층면접 조사에서는 분쟁조정 제도 개선의견으로 조정절차 참여를 의무화해야 한다는 견해, 조정결정의 효력을 현재 보다 강화해야 한다는 견해가 다수 제시되었다. 이와 관련하여 사례수가 많지는 않지만, 분쟁조정 절차에서 상대방(피조정신청인)의 참여를 의무화해야 한다는 응답의 비율이 임차인과 임대인 집단에서 모두 높게 나타났다.
□ 조사개요
상가건물임대차 실태조사에서는 권리금 제도에 대한 인식, 권리금 계약 현황, 권리금 회수기회 보호 규정에 대한 인식률, 재개발 철거 상가에 대한 영업손실 보상 제도 개선의견 등에 관하여 실증적으로 조사･분석하였다. 권리금에 관한 조사는 전국의 임차인 1,515명(업체)을 대상으로 한 설문조사(대면 방식)와 대학교, 국책연구기관 등에 재직중인 전문가 87인을 대상으로 한 심층면접 조사(온라인)의 방법으로 수행하였다. 영업손실 보상제도 개선에 관해서는 재개발 상가 임차인 5명(업체)을 대상으로 한 심층면접과 전문가 87인을 대상으로 한 심층면접 조사(온라인)의 방법으로 의견을 물었다.
□ 제도 인식 및 개선의견 조사
우선 권리금에 관한 실태조사 결과를 살펴본다. 권리금의 개념에 대한 설문(대상: 임차인 1,515명)에서는, 권리금을 시설(72.2%), 영업(67.8%) 및 장소(67.7%)에 대한 대가로 인식하는 비율이 대체로 높게 나타났다. 직전 사업장에서의 권리금 지불비율은 45.7%, 회수비율은 37.7%로 나타났으며, 권리금 미회수 이유로는 신규세입자를 구하지 못해서라는 응답이 68.2%로 가장 높았다. 또한, 직전 사업장에서의 권리금 지불 금액은 2,000~5,000만원 미만이 40.2%, 2,000만원 미만이 34.2%로 나타났으며, 회수 금액은 2,000~5,000만원 미만이 40.5%, 2,000만원 미만이 34.5%로 나타났다. 그러나 ｢상가건물임대차보호법｣상 권리금 회수 기회 보호규정이 있는지 알고 있다는 응답은 29.7%에 불과하였다. 이는 ｢상가건물임대차보호법｣을 잘 알고 있다는 응답이 29.6%, 들어본 적은 있지만 잘 모른다거나 전혀 모른다는 응답의 합이 70.4%로 나온 것과 거의 동일한 응답률이다. 또한, 권리금 회수 기회 보호 규정이 필요하다는 응답도 높게 나타났지만, 실제로 권리금 회수기회가 잘 보호되고 있는가에 관한 설문에서는 그렇지 않다는 응답(52.2%)이 과반을 넘었다.
한편, 이번 연구에서 권리금 제도의 개선안과 관련된 조사(대상: 임차인 1,515명) 결과는 주목할만하다. 우선 합리적인 권리금 산정기준을 마련해야 한다는 응답은 88.4%, 권리금을 외부에 공개하는 권리금 공시(公示) 제도를 마련해야 한다는 응답은 73.1%에 달했다. 나아가 권리금의 수수를 금지하는 것에 동의한다는 의견(58.6%)도 과반을 넘었다. 이상의 내용을 종합해 보면, 상가건물의 임차인들은 권리금 계약의 현실적 또는 잠재적 당사자임에도 불구하고 권리금이 법제도적 보호를 받는다는 점에 대한 인식률이 낮았고, 반대로 그 산정기준 및 공시방법의 개선을 요구하는 의견은 높은 것으로 나타났다.
다음으로 재개발 철거 상가에 대한 영업손실 보상제도 개선과 관련된 실태조사 결과를 살펴본다. 우선, 공익사업 등 재개발로 인하여 철거하는 상가의 임차인들이 어느 정도 수준의 영업손실을 보상받고 있는지, 어떠한 문제로 갈등을 겪고 있는지 등에 관한 공식 통계는 찾아보기 어렵다. 우선 전문가 대상 조사 결과에 따르면, 현행 재개발 철거 상가에 대한 손실보상 기준이 적절하다는 의견(60.9%)이 상대적으로 높게 나타났다. 다만, 철거 상가의 임차인 보호를 위한 향후의 제도 개선안으로, ① 재개발 조합에 임차인이 참여하도록 하거나, 재개발 시 임차인 측과 협의하도록 하는 제도, ② 임대차 계약 존속 중에 상가가 철거되는 경우 권리금에 상응하는 손실을 보상하도록 하는 제도(이른바 ‘퇴거보상제’), ③ 철거 상가의 임차인이 신축되는 상가에 우선적으로 입주할 수 있도록 하는 제도(우선입주권), ④ 사업시행자 등이 철거 상가의 임차인에게 현실적인 이주대책을 의무적으로 제공하도록 하는 제도 등의 도입을 검토할 필요가 있다는 의견이 많았다. 재개발 지역 상가 임차인을 대상으로 한 심층면접에서도 ① 손실보상을 위한 감정평가 과정이 투명하고 구체적으로 공개되어야 한다는 의견, ② 고객(단골손님) 상실로 인한 영업손실도 손실보상에 포함시켜야 한다는 의견, ③ 재개발 과정에서 상가 세입자의 의견이 반영될 수 있도록 하는 제도가 마련되어야 한다는 의견 등이 제시되었다.
□ 임대차분쟁 실태조사
현재 상가건물의 임대차 관련 분쟁(건수, 분쟁사유, 해결방식 등)에 관한 공식통계는 없다. 본 연구에서는 대한법률구조공단의 상가건물임대차분쟁조정과 관련된 조사･통계(분쟁건수, 분쟁사유, 조정 성공율 등)를 분석하였다. 분쟁 건수에 있어서는 상가건물/보증금 반환과 관련된 분쟁의 비율(2019년 193건, 2020년 189건, 2021년 173건)이 가장 높은 것으로 나타났으며, 권리금(2019년 72건, 2020년 52건, 2021년 44건)과 계약갱신(2019년 38건, 2020년 37건, 2021년 52건)에 관한 분쟁 또한 꾸준하게 발생하고 있음을 알 수 있었다. 다만, 이번 연구의 조사 결과에 따르면, 임대차 분쟁조정제도에 대하여 인지하고 있다는 응답은 31.1%, 모른다는 응답은 68.9%로 나타났다. 임대차계약 당사자간의 분쟁을 조정신청을 통해 해결하려고 하였다는 응답 또한 15.6%에 불과한 것으로 나타났다. 요컨대, 이번 연구를 통해 임대차계약 당사자들의 임대차분쟁조정제도에 대한 인식률과 분쟁 발생 시 실제 조정 신청에 이르는 비율이 모두 낮은 수준이라는 점을 알 수 있었다.
제5장 | 주택임차인의 주거권 보장 관련 법적 쟁점 | |
□ 개요
본 장에서는 주택임차인의 임차권의 존속보장(임대차 계약기간 보장, 계약갱신청구권제)과 관련하여, 현행 계약갱신요구권의 확대 필요성과 계약갱신거절 사유 조항에 관한 개선방안을 검토하였다. 부담가능한 임대료 수준 보장(임대료 인상제한, 전월세 상한제)과 관련해서는 현행 제도의 개선 필요성, 최초 임대료 수준을 규제하는 제도(또는 지역별 기준임대료)의 도입 가능성을 검토하고, 이와 더불어 지방자치단체의 주택 임대료 인상률 제한 조례의 제정 필요성에 관해서도 살펴보았다. 또한 독일, 프랑스, 영국, 일본 등 주택임대차 안정화를 위한 외국의 입법 및 정책을 비교법적 관점에서 살펴보고, 우리나라의 법제 개선을 위한 시사점을 도출하였다.
□ 주요 내용
주택임차인의 주거권 보장과 관련하여 현재 학계 및 실무계에서 제시되는 제도 개선안을 살펴보면 다음과 같다. 우선 임대차계약 기간에 관한 개선안으로는 3년 기본 계약 후 3년의 갱신권을 1회 행사할 수 있도록 하자는 의견, 2년 기본 계약 후 2년의 갱신권을 2회 행사할 수 있도록 개정하자는 의견 등이 제시되고 있다. 아울러, 독일 등 외국의 입법사례를 참고하여 임대차 계약기간을 원칙적으로 무기한으로 하고, 임대인측에 정당한 사유가 있는 경우 계약을 종료할 수 있도록 하자는 의견도 발견된다. 한편, 현행 ｢주택임대차보호법｣상 임대인이 부당하게 임차인의 계약갱신 요구를 거절한 경우(예: 본인의 직접 거주를 이유로 계약갱신을 거절한 후, 실제로는 직접 거주하지 않은 경우) 일정한 금액의 손해를 배상해야 하는데, 동 규정의 실효성을 확보하기 위해서 배상금액 기준을 높여야 한다는 의견도 제시되고 있다.
전월세상한제와 관련해서도 다양한 의견이 개진되고 있다. 우선 현행 제도의 시행 경과를 살펴본 후 제도 개선을 논의하자는 의견, 법률상 상한선을 높이거나(예: 7% 이상) 낮추어야(예: 3% 이상) 한다는 의견, 지자체 조례를 적극적으로 제정하여 주거비의 부담을 완화해야 한다는 의견 등이 제시된다. 아울러 독일, 프랑스 등 외국의 사례를 참조하여, 최초 임대료(계약체결 시 임대료)를 규제해야 한다는 견해도 제시된다.
계약갱신청구권제 및 전월세상한제는 시행된 지 얼마되지 않았고, 그 시행 효과에 관한 평가 또한 분분한 상황이므로, 현재 제시되고 있는 개정안 중 어느 한쪽으로 입법･정책 방향을 정하기는 어렵다. 이를 위해서는 앞으로도 꾸준히 이들 제도가 주택임대차 시장에 미친 영향을 실증적으로 평가하고, 주택임대차와 관련하여 발생하는 분쟁 사례들을 분석할 필요가 있다. 그리고 개정안이 확정되기 전까지는 현행 제도를 안정적으로 운용하기 위해 필요한 노력을 기울여야 한다. 특히 2020년 ｢주택임대차보호법｣ 개정 전과 비교해본다면, 임대인의 실거주를 이유로 한 계약갱신거절로 분쟁이 빈번하게 발생하고 있으므로, 법 제6조의3 제1항에서 규정하고 있는 임대인의 갱신거절사유에 대한 법이론과 판례를 발전시켜 법적 안정성을 꾀할 필요가 있다. 또한, 전월세상한제로 인한 임대인의 재산권 제약 문제도 꾸준히 제기되고 있으므로, 이를 준수한 임대인에 대한 세제혜택 등의 지원 정책도 시장의 평가를 청취해가며 지속적으로 시행해 나갈 필요가 있다.
아울러, 향후 다양한 개선제안들을 검토함에 있어서는 다음의 2가지 측면에 유의해야 한다. 우선, 계약갱신청구권제와 전월세상한제는 함께 운용되어야 한다는 점이다. 우리나라에서는 현 단계에서 임대차 계약기간을 무기한으로 변경하기는 어려운 측면이 있다. 전월세상한제는 계약갱신청구권을 행사할 때 적용되는 것이므로, 향후 계약갱신청구권제를 폐지하든 현재보다 확대하든 전월세상한제도 함께 그 개정 여부를 검토할 수밖에 없다. 다음으로, 법개정 시 주택임차인의 주거안정과 함께 임대인의 재산권 보호 측면도 고려할 필요가 있다. 주택임차인의 주거권만을 일방적으로 강조할 경우 결과적으로 그에 따른 임대료 상승 등 사회･정책적 부담이 다시 임차인에게 전가되는 부작용이 발생할 수도 있기 때문이다. 요컨대, 어떠한 개선제안이든 그것이 안정적으로 도입･정착되기 위해서는, 세밀하게 조사된 주택임대차 현황을 토대로 제도 시행의 부작용을 최소화하고 임차인의 주거권과 임대인의 권리보호를 함께 도모하려는 노력이 뒷받침되어야 할 것이다.
제6장 | 상가건물임차인의 영업권 보장 관련 법적 쟁점 | |
□ 개요
본 장에서는 상가건물 임차인의 권리금 보호 방안에 관하여 살펴보았다. 이를 위해 현행 ｢상가건물임대차보호법｣상의 권리금 관련 규정의 문제점, 개선논의, 관련 외국 입법 사례 등을 분석하여 임차권 존속보장이 되지 않을 경우의 권리금 보상방안(예: 퇴거보상제)에 관하여 검토하였다. 또한, 상가 철거(재개발･재건축) 시 영업손실 보상과 관련해서는 철거 상가 임차인에 대한 영업손실(이주비, 개업비 포함) 보상 규정의 문제점, 개선논의, 관련 외국 입법 사례 등을 분석하여 ｢토지보상법｣ 등 손실보상 법제의 개선 방안에 관하여 검토하였다. 또한 프랑스, 영국 등 상가건물 임차인의 영업재산권 보호와 관련된 외국의 입법 및 정책을 비교법적 관점에서 살펴보고, 우리나라의 법제 개선을 위한 시사점을 도출하였다.
□ 주요 내용
상가건물임차인의 영업권 보장과 관련하여, 현재 학계 및 실무계에서는 임차인의 영업재산권인 권리금에 관한 다양한 제도 개선논의가 이루어지고 있다. 이는 크게 일본의 입법례와 같이 법률로써 권리금의 수수를 금지하자는 의견, 권리금의 개념을 재정립할 필요가 있다는 의견(예: 장소(바닥)권리금 제외), 권리금의 산출방식 및 공시방법을 제도화해야 한다는 의견, 권리금은 거래계에서 자생한 제도이므로 현재(임대인의 권리금 회수기회 방해 금지)보다 더 높은 수준의 법적 개입은 바람직하지 않다는 의견 등으로 나누어 볼 수 있다.
상가 철거 시 손실보상과 관련해서도 다양한 제도 개선논의가 이루어지고 있다. ｢토지보상법｣상 손실보상 금액을 높여야 한다는 의견, 현행법상 공익사업을 위한 토지수용 시 권리금을 보상하도록 하는 규정이 없으므로 이를 신설해야 한다는 의견(퇴거보상제 도입), 재개발 외에 ‘재건축’의 경우도 손실보상을 의무화해야 한다는 의견, 손실보상 한도를 높이는 것(권리금 보상 포함)은 공익사업 시행에 장애 요인으로 작용할 수 있으므로, 재개발 시 이주 대책 의무화 또는 재개발 이후 우선입주권 부여 등 다른 제도를 통해 보완해야 한다는 의견 등이 제시된다.
우리나라 ｢상가건물임대차보호법｣은, 프랑스 ｢상법｣과 유사하게 상가건물 임차인의 영업재산권(권리금)을 보호하기 위해 상가임차권의 존속기간을 일정기간(10년) 동안 보장하면서, 그 보장기간이 종료되면 영업재산권에 대한 보상이나 권리금회수기회를 보호하는 방식을 채택하고 있다. 권리금계약은 보편적인 현상이기는 하지만 우리나라의 권리금계약 관행에는 불합리한 측면이 있는 것도 사실이다. 먼저 권리금이 합리적으로 산정되기 위해서는 영업이익 등이 투명하게 상대방에게 공개되도록 할 필요가 있다. 아울러 주로 전 임차인의 요구에 따라 권리금을 지불하는 관행을 개선하기 위해서는 영국, 프랑스 등의 외국 사례를 참조하여 영업의 시장가치를 적절하게 반영할 수 있는 권리금 산정방식을 마련할 필요가 있다.
또한, ｢상가건물임대차보호법｣에서는 권리금 회수기회를 보호함으로써 상가임차인의 영업재산권을 보호하고 있지만, ｢토지보상법｣이나 ｢도시정비법｣에서는 여전히 상가임차인의 영업재산권을 보호의 대상으로 규정하고 있지 않다. 즉 공익사업이나 도시정비사업이 진행되는 경우에 재산권에 대한 보상을 해주어야 하는데, 영업재산권은 보상의 대상이 아니다. 이는 ｢상가건물임대차보호법｣이 임차인의 영업재산권을 보호해야 하는 재산권으로 파악하는 점과 조화를 이루지 않는다. ｢토지보상법｣, ｢도시정비법｣ 등 재개발 관련 법률의 개정을 통하여 공익사업으로 인한 재개발 철거 상가에 대해서도 영업재산권에 대한 보상이 이루어지도록 법이 개정될 필요가 있다.
□ 주택임차인의 주거권 보장을 위한 입법･정책 방안
임대차 존속보장 규정의 개선방안으로 주택임대차의 최단기간을 2년에서 3년으로 연장하는 방안이나 계약갱신청구권의 행사 횟수를 추가하여 존속보장 기간을 6년 또는 그 이상의 기간으로 보장하는 방안 등이 제안되고 있다. 우리나라의 현실상 주택임대차의 존속기간 자체를 무기한으로 규정하는 것은 어렵기 때문에, 이와 같이 임대차 보장기간 또는 계약갱신청구권의 행사 횟수를 늘리는 방법이 임대차 존속보장을 위해 보다 실현가능한 방안이라고 할 수 있다. 다만, 앞서 언급한 바와 같이 이러한 입법적 개선을 위해서는, 실증적인 조사･분석을 통해 제도 변화에 따른 임대차 계약 당사자간의 이해관계가 충분히 고려되어야 한다.
다음으로 부담가능한 주거 실현과 관련해서도 전월세인상률을 현행보다 높이자는 의견과 낮추자는 의견이 맞서고 있다. 현행 ｢주탁임대차보호법｣상 차임 또는 보증금 증액 시 기존 대비 5%를 초과하지 못하도록 한 제한은 통일적이고 명확하다는 장점은 있으나, 경제상황의 변화에 맞추어 신속하게 대응하지 못한다는 단점도 있다. 특히, 임대차 존속 중 고도의 소비자물가 상승 또는 금리 변동 등과 같이 외부충격이 큰 상황에 유연하게 대응하기 위해서는, 임대료 인상폭을 탄력적으로 정할 수 있도록 하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 이러한 관점에서 현재 국회에 발의되어 있는 전월세상한제 개정안, 특히 소비자물가지수 등의 객관적 지표와 연동된 탄력적 인상제한율에 관한 제안들을 종합적으로 검토할 필요가 있다고 생각된다. 아울러 실태조사 결과 지역별로 전월세상한율을 차등 적용해야 한다는 요구가 높았으므로, 주택임대차시장에서 주거비가 심각하게 불안정한 지역의 경우 조례 제정을 통해 전월세 인상폭을 합리적으로 제한하는 방안에 대한 추가 연구도 이루어져야 할 것이다.
다른 한편, 독일, 프랑스 등의 최초 임대료 규제 제도를 우리나라에도 도입할 수 있는 것인지, 만약 그렇다면 그 전제조건은 무엇인지 세밀하게 검토할 필요가 있다. 신규 임대차계약에 적용될 차임 또는 보증금의 수준(범위)이 합리적인 것으로 평가되려면, 이를 통해 임차인에게 부담 가능한 주거를 보장하면서도, 임대인 또한 임대료 인상을 위해 임차인을 변경하지 않더라도 그의 경제적 이익을 보전받을 수 있도록 해야 한다. 최초 임대료는, 독일의 지역상례적 비교차임 제도 등을 참고하여, 소비자물가인상률 또는 기준금리와 같은 객관적 경제지수를 기초로 책임있는 소정의 주관 기관(예를 들어 민관합동위원회 성격을 지닌 협의체)을 통해 사회적 논의를 거쳐 마련되는 것이 바람직할 것이다.
요컨대 주택임차인의 주거권 보장의 관점에서 존속 보호와 부담가능한 주거의 보장은 유기적으로 연결되어 있어 어느 하나만을 강조하여서는 되지 않고 양자 모두를 종합적으로 고려해야 한다. 외국의 성공적인 임대차 안정화 정책이 시사하는 바와 같이, 주택임대차 시장이 안정적인 궤도에 오를 때까지는 임차인과 임대인의 이익형량 및 ｢주택임대차보호법｣의 입법 목적 등을 고려하여, 개선이 필요한 사항에 대하여 다각적이고 지속적인 사회적･법적･정책적 논의가 있어야 할 것이다. 이와 함께 ｢주택임대차보호법｣에서 마련한 신속하고 간편한 분쟁해결 절차인 주택임대차분쟁조정제도의 활성화 정책도 지속적으로 시행･보완해 나갈 필요가 있다.
□ 상가건물임차인의 영업권 보장을 위한 입법･정책 방안
우리나라 ｢상가건물임대차보호법｣은 10년의 기간 동안 임차권의 존속을 보장하고, 이 기간이 경과하게 되면 임차인은 더 이상 갱신을 요구할 수는 없지만, 임대인이 갱신을 거절하게 되면 권리금 회수기회 보호를 주장할 수 있다. 이와 관련하여, 현행 ｢상가건물임대차보호법｣은 기존 임차인이 상가건물을 1년 6개월 이상 영리목적으로 사용하지 않은 경우 임대인이 신규 임차인과 임대차계약을 체결하지 않을 수 있도록 한다(제10조의4 제2항 제3호). 그러나 임대인이 신규 임차인과 임대차계약을 체결하지 않기 위해 이 규정을 악용할 수 있으므로 이를 삭제하는 것을 검토할 필요가 있다.
또한, ｢상가건물임대차보호법｣ (제10조의4 제1항 제3호)에 따르면, 임대인이 신규 임차인에게 ‘현저하게 고액의 차임을 요구’하는 경우 임대인의 권리금 회수기회 방해가 인정된다. 문제는 어느 정도의 차임이 현저하게 과다한지 여부이다. 이에 대한 객관적인 기준이 설정되어 있지 않다면 임대인의 권리금 회수방해를 증명해야 하는 임차인은 곤란한 입장에 처하게 된다. 차임은 임차인의 수익성에 가장 직접적으로 영향을 미치는 요소이며, 따라서 합리적인 차임 수준을 누구나 쉽게 파악할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는 상가건물에 대한 시장의 차임을 조사하여 이를 공시하는 제도가 필요하다.
권리금 회수기회 보호 규정의 개선 외에, 보다 근본적으로는 권리금 거래가 합리적으로 이루어지도록 할 필요가 있다. 권리금이 정상적이고 합리적으로 형성되기 위해서는 영업에 대한 정당한 가치평가가 이루어져야 하고 이를 바탕으로 권리금이 산정되어야 한다. 그리고 그 전제로 권리금 형성을 위한 정보들이 투명하게 공개되어야 한다. 영업의 가치를 평가하는 방법에는 여러 가지가 있지만, 현재의 영업이익(총수익승수법)이나 장래의 영업이익(수익환원법)을 통하여 영업의 가치를 평가하는 방법이 많이 활용된다. 이러한 방법을 통하여 영업의 가치를 평가하기 위해서는 점포의 영업이익에 관한 내용이 투명하게 공개되어야 한다.
공익사업 등으로 인하여 철거 상가의 임차인이 영업을 계속할 수 없는 경우, 현행 법에 규정된 것보다 다양한 요소를 고려해서 보상금을 산정하도록 해야 한다. 현행 ｢토지보상법｣은 영업이 폐지된 경우가 아니라면 기본적으로 영업의 물적 시설을 이전하기 위한 비용에 대한 보상과 4개월 분의 휴업손해에 대한 보상이 이루어지면 충분하다고 접근한다. 그러나 가령, 일본의 경우와 같이 단골고객을 상실한 것에 대한 보상을 하는 등 영업재산권 보상의 관점에서 관련 기준들을 추가할 필요가 있다. 그리고 점포의 이전으로 인하여 통상 상가의 수입이 감소하게 된다. 정도에 따라서 차이가 있겠지만 이전한 상가의 임차인은 사실상 새로운 영업을 시작한 것과 마찬가지로 일정한 수익을 올리는 데 상당한 기간이 걸릴 수 있다. 따라서 수입의 감소부분도 보상액 산정 시 고려 요소로 포함시킬 필요가 있다.
22-B-13 주택 및 상가 임대차 실태 및 주거권 및 영업권 보장 방안 연구_내지 최종.pdf
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