(9) 형사입법의 실제와 주요 형사정책별 입법평가(Ⅰ) - 형사입법평가의 기초와 평가 대상 주요 형사정책 도출

▣ 연구책임자

○ 윤지영 연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 주요 형사정책별 입법 현황 평가 및 개선 방안 모색을 통해 국정과제 실현에 기여할 것으로 기대되고, 특히 권력기관의 민주적 개혁’을 위해 ‘고위공직자비리수사처 설립’ 및 ‘검찰·경찰수사권 조정’을 위한 입법이 단행되었는바, 현행 입법에 대한 평가를 토대로 그 후속 입법의 방향을 제시함으로써 제도의 원활한 운영 및 정착에 이바지할 것임 ○ 형사사법 분야의 특수성을 고려하여 의원이나 정부 발의 법안이 입법화되는 과정을 사전적·병행적·사후적으로 평가하는 기준과 절차를 모색하고, 입법지원 서비스 제공의 토대를 구축함으로써 향후 형사입법의 질적 수준을 높이고, 입법 과정의 비용 절감 및 효율성 제고에 기여할 수 있을 것임 ○ 형사입법과 관련된 여론의 동향을 모니터하고, 쟁점별 입법 가능성을 진단하며, 형사입법 현황 및 형사정책적인 개선 방안에 관한 정보를 법률 전문가나 일반국민들에게 제공함으로써 국책연구기관이 제공하는 대 국민 서비스 기능이 강화될 것으로 기대됨

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 이른바 ‘입법 공해’ 논란 제기

○ 국회의원 법안 발의 건수의 폭발적 증가

- 차기 국회의원 총선거를 목전에 둘 때면 임기만료를 앞둔 당대 국회에 대해서는 ‘역대 최악의 국회’였다는 평가가 종종 내려짐

- 국회에 대한 평가는 주로 입법기능에 초점이 맞추어지는데, 종래에는 법안 발의 건수 자체가 의정활동을 평가하는 잣대가 되었음

- 언론이나 시민단체가 법안 발의 건수로 개별 국회의원들을 평가하는가 하면, 정당의 공천 과정에서도 법안 발의 실적이 반영되면서 일부 의원들은 ‘법안 몰아치기나 쪼개기’ 등의 방법으로 그 건수를 부풀린다는 의혹을 받고 있음

- 최근 한 언론사의 보도 자료에 의하면 2020년 1월 9일 기준으로 20대 국회의 법안 발의 건수는 19대 국회에 비해 6천 건 가량 증가한 것으로 나타났는데, 이미 처리 한계를 넘어선 법안 건수로 인해 폐기 예정인 법안도 대폭 늘어날 것으로 예상되고 있음

[그림 1] 15~20대 의원 발의 법안 건수

강혜인, “[국회작동법] 2부 ①20대 국회 '입법왕'의 황당한 법 407건”, 뉴스타파, 2020년 1월 30일자. https://newstapa.org/article/its9y(2020년 4월 10일 최종 접속)

○ 법안의 질적 수준 담보 필요성

- 20대 국회에서 법안 발의 건수로 상위 10명에 들어간 의원들이 대표로 발의했던 법률안의 수는 2020년 1월 9일 기준으로 총 2,760건이었는데, 이를 분석한 자료에 의하면 ‘당해'를 ‘해당'으로, ‘각기'를 ‘각각'으로 바꾸는 등의 용어 순화를 비롯해서 같은 내용을 여러 개의 법안들에 집어넣는 ‘복사-붙여넣기' 등의 방법으로 건수를 늘린 법안들이 상당수였던 것으로 나타남

[그림 2] 20대 국회 최다 발의 의원 상위 10명의 대표발의 법안 분류

연다혜, “[국회작동법] 2부 ②'입법 공해'에 질식 당한 국회”, 뉴스타파, 2020년 1월 30일자. https://newstapa.org/article/C4Nno(2020년 4월 10일 최종 접속)

- 물론 이러한 법률 정비 작업도 나름의 의미가 있지만, 남발되는 법안 발의로 인하여 정작 중요한 법안들이 부실하게 처리되거나 심사 대상에 오르지도 못하는 일이 비일비재한 것이 문제로 지적됨

- 이에 의정활동을 평가할 때 법안 발의 건수를 기준으로 하는 양적 평가를 중단하고, 법안의 질적 수준을 담보하기 위한 노력이 경주되어야 한다는 주장이 제기되고 있음

▣ 연구 목적

□ 형사법의 특수성을 고려한 입법평가 요청

○ 현행 입법평가 제도의 한계

- 오늘날 입법의 적정성과 객관성을 유지하기 위해 사전적·병행적·사후적인 입법평가가 이루어지고 있음

- 규제영향평가, 부패영향평가, 성별영향분석평가 및 법안비용추계 제도 등이 사전적 평가 제도라면, 법령정비사업이나 위헌법률심사제도 등은 사후적 평가 제도라고 할 수 있음

- 형사입법의 경우 단순히 규제의 차원을 넘어서 범죄예방이나 사회방위의 목적이 고려되어야 하고, 입법의 효과로서 국민의 생명․신체․자유를 침해할 수 있는 형사제재가 부과될 수 있다는 점에서 그 과정은 보다 섬세하고 정밀하게 이루어져야 함

- 이에 일반적인 입법평가 제도만으로는 형사입법을 제대로 평가할 수 없는 바, 형사사법 분야의 특수성을 고려한 평가가 이루어질 것이 요청됨

○ 형사입법의 과도한 정치화 및 포퓰리즘화 경계

- 법이 형성되고 유지되는 연원을 고려한다면 형사입법도 시민들에 의한 입법청원이나 여론의 향배에 영향을 받을 수밖에 없음

- 그러나 형사입법의 과정이 과도하게 정치화되고 입법자들이 대중적인 인기에 영합할 경우 과잉형벌의 생산이나 대증요법적인 사법제도의 도입으로 이어질 우려가 있음

- 요컨대 형사입법 과정에서 시민들의 목소리에 귀를 기울여야 하나, 여론에 휩쓸려 엄벌주의로 치닫거나 각종 형사특별법을 양산하는 것에 대해서는 경계해야 마땅함

- 이에 이 연구는 주요 형사정책별 입법 현황을 살펴보고 그에 대한 입법평가 및 개선 방안을 제언하고자 함

□ 국회와 정부를 대상으로 한 형사입법 지원 및 평가

○ 중립적인 형사입법평가 조직으로서 기능

- 우선 정부입법안에 대한 형사입법평가가 개별 행정부 내에서 이루어질 경우에는 부처 간 이해관계의 대립이나 업무영역의 중복 및 체계정합성이나 통일성 저해 등의 문제가 제기될 수 있음

- 현재 정부입법안에 대해서는 법제처가 법제심사기능을 담당하고 있으나 형사입법에 특화된 심도 있는 평가 작업은 수행되지 못하고 있음

- 다음으로 의원입법안에 대해서는 국회 입법조사처나 법제실, 예산정책처 등 기존의 입법지원조직이 활용될 수 있으나 의정활동을 지원하는 조직이 제3자적 관점에서 평가 업무를 함께 수행하는 것이 적절한지에 대해서는 의문이 제기됨

- 반면 한국형사정책연구원은 국무총리실 산하의 국책연구기관으로서 특정 행정부나 입법부에 소속되어 있지 않은 중립적인 기관이며, 형사입법 연구와 평가에 특화된 기관임

○ 형사입법평가를 위한 연구 성과 축적 및 인적 인프라 구축

- 이미 한국형사정책연구원은 25명가량의 법학 전공자들로 구성된 형사입법연구회를 발족하여 국회 법제사법위원회를 비롯하여 양형위원회, 법무부, 여성가족부 등 정부부처로부터 의뢰받은 법률안 검토 업무를 수행하고 있는바, 병행적 입법평가 단계에서 그 역할을 하고 있는 것임

- 또한 사후적 형사입법평가로서 법령정비사업을 수행할 전문성도 가지고 있는데, 성폭력이나 부정부패방지 등과 관련된 법령정비 연구가 이루어졌는가 하면, 2015년에는 「한국 형사입법의 방향과 쟁점에 관한 연구」라는 보고서를 통해 형사입법평가를 위한 이론적 논의와 방향을 제언한 바 있음

- 특히 2019년에는 형사입법 이론 및 정책 연구를 전담하는 부서를 신설하였는바, 현재 입법정책연구실은 ① 형사법 제·개정 관련 대 정부 및 국회 정책 자문, ② 미래사회 메가트렌드에 대한 선제적 입법정책 연구, ③ 형사입법에 대한 사후적 평가, ④ 국정과제 실현을 위한 형사사법 분야의 입법정책 제언 등의 업무를 담당하고 있음

- 이에 그동안 축적된 연구 성과와 업무 노하우, 인적·조직적 기반을 토대로 하여 일련의 형사입법 과정을 모니터링해서 평가하고, 그 성과를 통합·관리하여 국회나 유관 정부부처에 제공하는 연구 사업을 추진하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	- 과제명: 전자상거래소비자보호법 전부개정안의 사전적 입법평가 - 연구자(년도): 김윤정 외(2019) - 연구목적: 전자상거래소비자보호법 전부개정안(2018)에 대한 사전적 입법평가를 진행하는 것이 연구의 목적이었으나 연구 진행 도중 전부개정안 철회로 인해 현행법의 개정방향을 제시	- 문헌연구 - 설문조사	- 전자상거래소비자보호법 전부개정안(2018)의 입법평가의 필요성 - 전자상거래 소비자피해 현황과 소비자 및 판매자의 인식 - 전자상거래 소비자보호 및 온라인플랫폼 규제 관련 해외사례 - 전자상거래소비자보호법 전부개정안(2018)의 사전적 입법평가 - 보론: 전자상거래소비자보호법의 개정방향
	2	- 과제명: 한국 형사입법의 방향과 쟁점에 관한 연구 - 연구자(년도): 탁희성 외(2014) - 연구목적: 기존의 형사입법에 대한 규범적 논의의 한계를 극복하고, 입법정책적 방향성을 살펴보며, 규제법률을 그 대상으로 하고 있는 현행 영향평가제도와 같은 평가시스템을 형사입법에 도입하는 방안을 모색	- 문헌연구	- 형사입법의 이론과 실천적 입법 지침 - 현행 형사입법의 현황분석 - 한국 형사입법 합리성 확보를 위한 형사입법평가의 기준틀 모색
본 연구		- 종래 입법평가 사업은 한국법제연구원이 주도적으로 수행하였는데, 그 중 최근 성과물인 선행연구 1은 전자상거래소비자보호법 개정안에 대한 사전적 입법평가를 진행한 것임 - 일반적인 입법평가제도는 법의 실효성을 중시하는 법사회학, 비용과 효용을 중시하는 법경제학의 기법을 입법에 포섭한 것으로 이해되나, 개별 국가들이 도입한 입법평가 과정과 도구들 간에는 차이가 있음 - 한국법제연구원이 추진한 사업은 주요 국가들의 입법평가 관련 제도나 방법론을 소개하거나 개별법에 대한 입법평가 사례 연구 및 사전적 평가가 주를 이루고 있음 - 반면 이 연구는 형사법 고유의 특징에 주목하면서 일반적인 입법평가와는 차별화된 기준과 방식을 도출한 후 구체적 입법사례에 적용할 예정임 - 또한 형사입법에 영향을 미치는 여론의 동향을 살펴보고, 현 정부 출범 이후부터 운영되고 있는 청와대 국민청원에 등장한 형사법적 쟁점들을 검토하는 것에서부터 출발하여, 주요 형사정책별 입법 현황을 고찰하고 그에 대한 평가 및 개선 방안을 제언하고자 함 - 선행연구 2는 한국형사정책연구원이 수행한 연구로서 형사입법평가를 위한 이론적 논의와 방향에 대해 제시하고 있으나 구체적인 형사입법 사례에 대한 평가는 아니었음 - 한편 종래 한국형사정책연구원에서는 형사특별법 정비방안이나 성폭력 및 부정부패방지 관련 법령정비 연구가 수행된 바 있으나, 이는 사후적 입법평가에 한정된 것이었음 - 이에 반해 본 사업은 구체적인 사안에 대한 형사입법 과정에 주목하면서 사전적·병행적·사후적 입법평가를 수행한다는 점에서 차별화 됨 - 아울러 한국형사정책연구원에 의뢰된 법률안 검토 업무를 효율적으로 수행하고 그 성과를 체계적으로 관리하여 국회나 정부를 대상으로 필요한 입법지원 서비스를 제공하며, 법률 전문가나 일반국민들에 대해서도 형사입법 현황 및 형사정책적인 개선 방안에 관한 정보를 제공함	- 입법평가 및 형사입법 정비방안 등을 다룬 국내외 단행본, 논문, 보고서 등을 중심으로 한 문헌연구 진행 - 미국, 독일, 일본 등을 중심으로 형사입법평가와 관련된 논의 현황 및 구체적 사례 고찰 - 법제처를 비롯하여 국회 입법조사처, 법제실, 예산정책처 등 관련부처 공무원과 입법영향평가 연구 전문가 등과의 심층면접 및 자문회의 개최를 통해 단계별 형사입법평가의 기준과 절차 도출 - 법무부와 검찰, 경찰 등 형사사법기관 종사자 및 형사법 분야 학자 등을 연구자문가로 활용 - 국내외 유관 분야 실무자 및 전문가를 초청하여 국제학술대회 및 워크숍과 간담회 개최 - 국내외 주요 유관기관을 방문하여 전문가 자문 청취 및 공동세미나 개최	- 형사입법평가의 기초 •일반적 입법평가 개관 •형사입법평가의 특수성 •형사입법 현황 개관 - 단계별 형사입법평가의 기준과 절차 •사전적 입법평가의 기준과 절차 •병행적 입법평가의 기준과 절차 •사후적 입법평가의 기준과 절차 - 형사입법평가 대상 주요 형사정책 •국정과제 및 부처별 주요 형사정책 검토 •청와대 국민청원에 등장한 형사법적 쟁점 검토 •형사입법평가 대상 주요 형사정책 도출 - 형사입법평가 성과 관리 및 제공 방안 •형사입법평가 성과의 체계적·유기적 관리 방안 •국회 및 유관부처에 대한 성과 제공 방안 •형사입법평가를 토대로 한 대국민 서비스 제공 방안

▣ 주요 연구내용

□ 형사입법평가의 기초

○ 일반적 입법평가 개관

○ 형사입법평가의 특수성

○ 형사입법 현황 개관

□ 단계별 형사입법평가의 기준과 절차

○ 사전적 입법평가의 기준과 절차

○ 병행적 입법평가의 기준과 절차

○ 사후적 입법평가의 기준과 절차

□ 형사입법평가 대상 주요 형사정책

○ 국정과제 및 부처별 주요 형사정책 검토

○ 청와대 국민청원에 등장한 형사법적 쟁점 검토

○ 형사입법평가 대상 주요 형사정책 도출

□ 형사입법평가 성과 관리 및 제공 방안

○ 형사입법평가 성과의 체계적·유기적 관리 방안

○ 국회 및 유관부처에 대한 성과 제공 방안

○ 형사입법평가를 토대로 한 대국민 서비스 제공 방안

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구 및 외국사례 고찰

○ 입법평가 및 형사입법 정비방안 등을 다룬 국내외 단행본, 논문, 보고서 등을 중심으로 한 문헌연구 진행

○ 미국, 독일, 일본 등을 중심으로 형사입법평가와 관련된 논의 현황 및 구체적 사례 고찰

□ 전문가 활용

○ 법제처를 비롯하여 국회 입법조사처, 법제실, 예산정책처 등 관련부처 공무원과 입법영향평가 연구 전문가 등과의 심층면접 및 자문회의 개최를 통해 단계별 형사입법평가의 기준과 절차 도출

○ 법무부와 검찰, 경찰 등 형사사법기관 종사자 및 형사법 분야 학자 등을 연구자문가로 활용

□ 주요 연구기관 방문 및 전문가 초청 공동워크숍 개최

○ 국내외 유관 분야 실무자 및 전문가를 초청하여 국제학술대회 및 워크숍과 간담회 개최

○ 국내외 주요 유관기관을 방문하여 전문가 자문 청취 및 공동세미나 개최

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2021년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□ 세부연구계획 수립
□ 자료수집 및 문헌연구
□ 워크숍, 자문회의 개최
□ 형사제재 규정 현황 조사
□ 형사제재 규정 DB구축
□ 중간보고서 작성·제출
□ 국내외사례 탐구 및 평가
□ 형사입법 현황 분석
□ 대 정부·의회 자문
□ 형사입법 관련 DB구축
□ 청와대 국민청원 분석
□ 최종보고서 작성·제출
□ 교정 및 발간

▣ 기대효과

□ 국정과제 실현을 위한 유관 형사입법의 평가 및 개선 방안 제언

○ ‘적폐의 철저하고 완전한 청산’, ‘반부패 개혁으로 청렴한국 실현’, ‘표현의 자유와 언론의 독립성 신장’, ‘권력기관의 민주적 개혁’, ‘민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호’ 등의 국정과제는 형사입법과 연계되어 있으므로, 주요 형사정책별 입법 현황 평가 및 개선 방안 모색을 통해 국정과제 실현에 기여할 것으로 기대됨

○ 특히 ‘권력기관의 민주적 개혁’을 위해 ‘고위공직자비리수사처 설립’ 및 ‘검찰·경찰수사권 조정’을 위한 입법이 단행되었는바, 현행 입법에 대한 평가를 토대로 그 후속 입법의 방향을 제시함으로써 제도의 원활한 운영 및 정착에 이바지할 것임

□ 형사입법 관련 정부와 국회 및 국민 등에 대한 다각적 서비스 제공

○ 형사사법 분야의 특수성을 고려하여 의원이나 정부 발의 법안이 입법화되는 과정을 사전적·병행적·사후적으로 평가하는 기준과 절차를 모색하고, 입법지원 서비스 제공의 토대를 구축함으로써 향후 형사입법의 질적 수준을 높이고, 입법 과정의 비용 절감 및 효율성 제고에 기여할 수 있을 것임

○ 형사입법과 관련된 여론의 동향을 모니터하고, 쟁점별 입법 가능성을 진단하며, 형사입법 현황 및 형사정책적인 개선 방안에 관한 정보를 법률 전문가나 일반국민들에게 제공함으로써 국책연구기관이 제공하는 대 국민 서비스 기능이 강화될 것으로 기대됨

▣ 연구기간

연구년차	(1/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2021.1.1	종료일	2021.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	일반공공행정 및 공공안전	중분류	형사정책

▣ 주제어

한글	형사입법	형사제재	법안 검토	입법평가	법률정비
(영문)	(criminal legislation)	(criminal sanction )	(reviewing bill )	(evaluation of legislation)	(maintenance of law )

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
법무부	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화
행정안전부	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화 □ 열린 혁신 정부, 서비스하는 행정 □ 민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호
국무조정실	□ 민생과 혁신을 위한 규제 재설계

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	1	국민주권의 촛불민주주의 실현	4	표현의 자유와 언론의 독립성 신장
1	2	소통으로 통합하는 광화문 대통령	6	국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화
1	3	투명하고 유능한 정부	8	열린 혁신 정부, 서비스하는 행정
1	3	투명하고 유능한 정부	12	사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관
1	4	권력기관의 민주적 개혁	13	국민의, 국민을 위한 권력기관 개혁
1	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호
2	3	서민과 중산층을 위한 민생경제	30	민생과 혁신을 위한 규제 재설계