(7) 형사입법의 실제와 주요 형사정책별 입법평가(Ⅱ)

- 2022년 형사입법 평가 및 지원

▣ 연구책임자

○ 전현욱 연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 주요 형사정책별 입법 현황 평가 및 개선 방안 모색을 통해 국정과제 실현에 기여할 것으로 기대되고, 특히 권력기관의 민주적 개혁’을 위해 ‘고위공직자비리수사처 설립’ 및 ‘검찰·경찰수사권 조정’을 위한 입법이 단행되었는바, 현행 입법에 대한 평가를 토대로 그 후속 입법의 방향을 제시함으로써 제도의 원활한 운영 및 정착에 이바지할 것임 ○ 형사사법 분야의 특수성을 고려하여 의원이나 정부 발의 법안이 입법화되는 과정을 사전적·병행적·사후적으로 평가하는 기준과 절차를 모색하고, 입법지원 서비스 제공의 토대를 구축함으로써 향후 형사입법의 질적 수준을 높이고, 입법 과정의 비용 절감 및 효율성 제고에 기여할 수 있을 것임 ○ 형사입법과 관련된 여론의 동향을 모니터하고, 쟁점별 입법 가능성을 진단하며, 형사입법 현황 및 형사정책적인 개선 방안에 관한 정보를 법률 전문가나 일반국민들에게 제공함으로써 국책연구기관이 제공하는 대 국민 서비스 기능이 강화될 것으로 기대됨

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 형사입법의 질적 수준 담보 요청

○ 국회에 발의되고 있는 법률안 건수는 지속적으로 증가하고 있는바, 지난 2020년 5월 29일에 그 활동이 종료된 20대 국회에 발의된 법률안 수는 총 24,141건으로서 이는 역대 최고치로 기록되었음

○ 종래에 언론이나 시민단체가 법안 발의 건수로 개별 국회의원들을 평가하고, 정당의 공천 과정에서 법안 발의 실적이 반영되면서 일부 의원들이 이른바, ‘법안 쪼개기’나 ‘복사-붙여넣기’ 등의 방법으로 그 건수를 부풀린다는 의혹이 제기됨

○ 물론 이러한 법률 정비 작업도 나름의 의미가 있을 수 있지만, 남발되는 법안 발의로 인하여 정작 중요한 법안들이 부실하게 처리되거나 심사 대상에 오르지도 못하는 일이 비일비재한 것은 문제로 지적됨

○ 이에 의정활동을 평가할 때 법안 발의 건수를 기준으로 하는 양적 평가를 중단하고, 법안의 질적 수준을 담보하기 위한 노력이 경주되어야 한다는 주장이 제기되고 있음

□ 형사입법 지원을 위한 체계적 시스템 구축 필요

○ 형사입법의 경우 단순히 규제의 차원을 넘어서 범죄예방이나 사회방위의 목적이 고려되어야 하고, 입법의 효과로서 국민의 생명․신체․자유를 침해할 수 있는 형사제재가 부과될 수 있다는 점에서 그 과정은 보다 섬세하고 정밀하게 이루어져야 함

○ 법이 형성되고 유지되는 연원을 고려한다면 형사입법도 시민들에 의한 입법청원이나 여론의 향배에 영향을 받을 수밖에 없으나, 형사입법의 과정이 과도하게 정치화되고 입법자들이 대중적인 인기에 영합할 경우 과잉형벌의 생산이나 대증요법적인 사법제도의 도입으로 이어질 우려가 있음

○ 한편 정부입법안에 대한 형사입법 평가가 개별 행정부 내에서 이루어질 경우에는 부처 간 이해관계의 대립이나 업무 영역의 중복 및 체계정합성이나 통일성 저해 등의 문제가 제기될 수 있음

○ 행정형벌 규정이 포함된 법률이 꾸준히 증가하여 현재는 1,500여 개에 이르고 있는바, 이러한 규정들의 제․개정 현황을 지속적으로 모니터하면서 형사제재 부과의 적정성에 대한 평가가 이루어져야 한다는 필요성이 대두됨

▣ 연구 목적

□ 형사법의 특수성을 고려한 입법평가 요청

○ 형사입법 과정에서 시민들의 목소리에 귀를 기울여야 하나, 여론에 휩쓸려 엄벌주의로 치닫거나 각종 형사특별법을 양산하는 것에 대해서는 경계해야 마땅함

○ 이 연구는 연례적으로 형사입법 현황을 전수 조사하여 분석하고, 주요 형사정책별 입법평가 및 개선 방안을 제언하고자 함

○ 아울러 2022년 3월 9일에는 제20대 대통령 선거가 예정되어 있는바, 문재인 정부 하에서 추진된 국정과제 관련 형사입법의 성과를 고찰하고, 차기 정부가 추진하는 국정과제 관련 형사입법의 방향에 대해 조망하고자 함

□ 행정형벌 규정 전수 조사 및 분석

○ 현재 정부입법안에 대해서는 법제처가 법제심사기능을 담당하고 있으나 형사입법에 특화된 심도 있는 평가 작업은 수행되지 못하고 있음

○ 특히 행정형벌 규정의 경우 구성요건의 명확성이나 법정형의 적정성에 대한 평가가 이루어져야 하는바, 그 양이 방대하여 체계적인 비교 평가가 어려운 실정임

○ 이에 2년차 연구에서는 행정형벌 규정이 포함된 1,500여 개의 법률을 전수 조사하여 분석한 후 향후 정부 부처나 국회의원이 형벌 규정이 포함된 법안을 발의할 때 그 적정성에 대한 전문가 자문을 제공하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	- 과제명: 전자상거래소비자보호법 전부개정안의 사전적 입법평가 - 연구자(년도): 김윤정 외(2019) - 연구목적: 전자상거래소비자보호법 전부개정안(2018)에 대한 사전적 입법평가를 진행하는 것이 연구의 목적이었으나 연구 진행 도중 전부개정안 철회로 인해 현행법의 개정방향을 제시	- 문헌연구 - 설문조사	- 전자상거래소비자보호법 전부개정안(2018)의 입법평가의 필요성 - 전자상거래 소비자피해 현황과 소비자 및 판매자의 인식 - 전자상거래 소비자보호 및 온라인플랫폼 규제 관련 해외사례 - 전자상거래소비자보호법 전부개정안(2018)의 사전적 입법평가 - 보론: 전자상거래소비자보호법의 개정방향
	2	- 과제명: 한국 형사입법의 방향과 쟁점에 관한 연구 - 연구자(년도): 탁희성 외(2014) - 연구목적: 기존의 형사입법에 대한 규범적 논의의 한계를 극복하고, 입법정책적 방향성을 살펴보며, 규제법률을 그 대상으로 하고 있는 현행 영향평가제도와 같은 평가시스템을 형사입법에 도입하는 방안을 모색	- 문헌연구	- 형사입법의 이론과 실천적 입법 지침 - 현행 형사입법의 현황분석 - 한국 형사입법 합리성 확보를 위한 형사입법평가의 기준틀 모색
본 연구		- 종래 입법평가 사업은 한국법제연구원이 주도적으로 수행하였는데, 그 중 최근 성과물인 선행연구 1은 전자상거래소비자보호법 개정안에 대한 사전적 입법평가를 진행한 것임 - 일반적인 입법평가제도는 법의 실효성을 중시하는 법사회학, 비용과 효용을 중시하는 법경제학의 기법을 입법에 포섭한 것으로 이해되나, 개별 국가들이 도입한 입법평가 과정과 도구들 간에는 차이가 있음 - 한국법제연구원이 추진한 사업은 주요 국가들의 입법평가 관련 제도나 방법론을 소개하거나 개별법에 대한 입법평가 사례 연구 및 사전적 평가가 주를 이루고 있음 - 반면 이 연구는 형사법 고유의 특징에 주목하면서 일반적인 입법평가와는 차별화된 기준과 방식을 도출한 후 구체적 입법사례에 적용할 예정임 - 또한 형사입법에 영향을 미치는 여론의 동향을 살펴보고, 현 정부 출범 이후부터 운영되고 있는 청와대 국민청원에 등장한 형사법적 쟁점들을 검토하는 것에서부터 출발하여, 주요 형사정책별 입법 현황을 고찰하고 그에 대한 평가 및 개선 방안을 제언하고자 함 - 선행연구 2는 한국형사정책연구원이 수행한 연구로서 형사입법평가를 위한 이론적 논의와 방향에 대해 제시하고 있으나 구체적인 형사입법 사례에 대한 평가는 아니었음 - 한편 종래 한국형사정책연구원에서는 형사특별법 정비방안이나 성폭력 및 부정부패방지 관련 법령정비 연구가 수행된 바 있으나, 이는 사후적 입법평가에 한정된 것이었음 - 이에 반해 본 사업은 연례적으로 형사입법 현황을 전수 조사하여 분석하고, 주요 형사정책별 입법평가 및 개선 방안을 제언하고자 함 - 아울러 2022년 3월 9일에는 제20대 대통령 선거가 예정되어 있는바, 문재인 정부 하에서 추진된 국정과제 관련 형사입법의 성과를 고찰하고, 차기 정부가 추진하는 국정과제 관련 형사입법의 방향에 대해 조망하고자 함 - 나아가 행정형벌 규정이 포함된 1,500여 개의 법률을 전수 조사하여 분석한 후 향후 정부 부처나 국회의원이 형벌 규정이 포함된 법안을 발의할 때 그 적정성에 대한 전문가 자문을 제공하고자 함	- 국회에 제출된 형사입법 현황 모니터링 - 형사입법 관련 청와대 국민청원 및 언론보도 등 분석 - 행정형벌 규정 전수 조사 및 분석 - 주요 형사정책별 입법평가를 위한 관련 국내외 단행본, 논문, 보고서 등을 중심으로 한 문헌연구 진행 - 미국, 독일, 일본 등을 중심으로 주요 형사정책별 입법평가와 관련된 논의 현황 및 입법 사례 고찰 - 법제처를 비롯하여 국회 입법조사처, 법제실, 예산정책처 등 관련부처 공무원과 입법영향평가 연구 전문가 등과의 심층면접 및 자문회의 개최 - 법무부와 검찰, 경찰 등 형사사법기관 종사자 및 형사법 분야 학자 등을 연구자문가로 활용 - 국내외 유관 분야 실무자 및 전문가를 초청하여 국제학술대회 및 워크숍과 간담회 개최 - 국내외 주요 유관기관을 방문하여 전문가 자문 청취 및 공동세미나 개최	- 2022년 형사입법 관련 각종 청원 및 언론보도 등 분석 •청와대 국민청원 현황 분석 •국회 국민동의청원 현황 분석 •언론보도 빅데이터 분석 - 2022년 형사입법 현황 및 평가 •2022년 형사입법 제출 및 처리 현황 •2022년 주요 형사정책별 형사입법 현황 •2022년 주요 형사입법 성과 및 한계 - 제20대 대통령 선거와 형사입법 분야의 쟁점 •문재인 정부의 국정과제 관련 형사입법 성과와 의미 •차기 정부의 국정과제 관련 형사입법 방향 조망 - 행정형벌 규정 전수 조사 및 분석 •소관 부처별 행정형벌 포함 법률 전수 조사 •개별 법률상 형사제재 규정 도입 및 개정 연혁 조사 •처벌 유형별 행정형벌의 적정성 비교 분석 - 2022년 형사입법 지원 현황 및 성과 •대 정부 입법 지원 •대 국회 입법 지원 •대 국민 및 언론 등 서비스 제공

▣ 연차별 주요성과 요약

[1차년도(2021): 형사입법평가의 기초와 평가 대상 주요 형사정책 도출]

□ 형사입법평가의 기초

○ 일반적 입법평가 개관

○ 형사입법평가의 특수성

○ 형사입법 현황 개관

□ 단계별 형사입법평가의 기준과 절차

○ 사전적 입법평가의 기준과 절차

○ 병행적 입법평가의 기준과 절차

○ 사후적 입법평가의 기준과 절차

□ 형사입법평가 대상 주요 형사정책

○ 국정과제 및 부처별 주요 형사정책 검토

○ 청와대 국민청원에 등장한 형사법적 쟁점 검토

○ 형사입법평가 대상 주요 형사정책 도출

□ 형사입법평가 성과 관리 및 제공 방안

○ 형사입법평가 성과의 체계적·유기적 관리 방안

○ 국회 및 유관부처에 대한 성과 제공 방안

○ 형사입법평가를 토대로 한 대국민 서비스 제공 방안

▣ 주요 연구내용

□ 2022년 형사입법 관련 각종 청원 및 언론보도 등 분석

○ 청와대 국민청원 현황 분석

○ 국회 국민동의청원 현황 분석

○ 언론보도 빅데이터 분석

□ 2022년 형사입법 현황 및 평가

○ 2022년 형사입법 제출 및 처리 현황

○ 2022년 주요 형사정책별 형사입법 현황

○ 2022년 주요 형사입법 성과 및 한계

□ 제20대 대통령 선거와 형사입법 분야의 쟁점

○ 문재인 정부의 국정과제 관련 형사입법 성과와 의미

○ 차기 정부의 국정과제 관련 형사입법 방향 조망

□ 행정형벌 규정 전수 조사 및 분석

○ 소관 부처별 행정형벌 포함 법률 전수 조사

○ 개별 법률상 형사제재 규정 도입 및 개정 연혁 조사

○ 처벌 유형별 행정형벌의 적정성 비교 분석

□ 2022년 형사입법 지원 현황 및 성과

○ 대 정부 입법 지원

○ 대 국회 입법 지원

○ 대 국민 및 언론 등 서비스 제공

▣ 연구 추진방법

□ 형사입법 현황 모니터링 및 행정형벌 규정 분석

○ 국회에 제출된 형사입법 현황 모니터링

○ 형사입법 관련 청와대 국민청원 및 언론보도 등 분석

○ 행정형벌 규정 전수 조사 및 분석

□ 문헌연구 및 외국사례 고찰

○ 주요 형사정책별 입법평가를 위한 관련 국내외 단행본, 논문, 보고서 등을 중심으로 한 문헌연구 진행

○ 미국, 독일, 일본 등을 중심으로 주요 형사정책별 입법평가와 관련된 논의 현황 및 입법 사례 고찰

□ 전문가 활용

○ 법제처를 비롯하여 국회 입법조사처, 법제실, 예산정책처 등 관련부처 공무원과 입법영향평가 연구 전문가 등과의 심층면접 및 자문회의 개최

○ 법무부와 검찰, 경찰 등 형사사법기관 종사자 및 형사법 분야 학자 등을 연구자문가로 활용

□ 주요 연구기관 방문 및 전문가 초청 공동워크숍 개최

○ 국내외 유관 분야 실무자 및 전문가를 초청하여 국제학술대회 및 워크숍과 간담회 개최

○ 국내외 주요 유관기관을 방문하여 전문가 자문 청취 및 공동세미나 개최

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2022년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□세부연구계획 수립
□자료수집 및 문헌연구
□형사입법 현황 모니터링 및 분석
□워크숍 및 자문회의
□중간보고서 작성 및 제출
□행정형벌 현황 전수 조사 및 분석
□형사입법 관련 청와대 국민청원 및 언론보도 등 분석
□주요 형사정책별 입법평가
□대 정부·국회 자문
□최종보고서 작성 및 제출
□교정 및 발간

▣ 기대효과

□ 국정과제 실현을 위한 유관 형사입법의 평가 및 개선 방안 제언

○ 국정과제는 형사입법과 연계되어 있으므로, 주요 형사정책별 입법 현황 평가 및 개선 방안 모색을 통해 국정과제 실현에 기여할 것으로 기대됨

○ 특히 2022년 3월 9일 제20대 대통령 선거를 앞두고 문재인 정부 하에서 추진된 국정과제 관련 형사입법의 성과를 고찰하고, 차기 정부가 추진하는 국정과제 관련 형사입법의 방향을 조망하는 데에 이바지 할 것임

□ 형사입법 관련 정부와 국회 및 국민 등에 대한 다각적 서비스 제공

○ 형사사법 분야의 특수성을 고려하여 의원이나 정부 발의 법안이 입법화되는 과정에서 사전적·병행적·사후적으로 입법지원 서비스를 제공함으로써 형사입법의 질적 수준을 높이고, 입법 과정의 비용 절감 및 효율성 제고에 기여할 수 있을 것임

○ 형사입법과 관련된 여론의 동향을 모니터하고, 쟁점별 입법 가능성을 진단하며, 형사입법 현황 및 형사정책적인 개선 방안에 관한 정보를 법률 전문가나 일반국민들에게 제공함으로써 국책연구기관이 제공하는 대 국민 서비스 기능이 강화될 것으로 기대됨

▣ 연구기간

연구년차	(2/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2022.1.1	종료일	2022.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	일반공공행정 및 공공안전	중분류	형사정책

▣ 주제어

한글	형사입법	형사제재	법안 검토	입법평가	법률정비
(영문)	(criminal legislation)	(criminal sanction )	(reviewing bill )	(evaluation of legislation)	(maintenance of law )

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
법무부	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화
행정안전부	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화 □ 열린 혁신 정부, 서비스하는 행정 □ 민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호
국무조정실	□ 민생과 혁신을 위한 규제 재설계

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	1	국민주권의 촛불민주주의 실현	4	표현의 자유와 언론의 독립성 신장
1	2	소통으로 통합하는 광화문 대통령	6	국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화
1	3	투명하고 유능한 정부	8	열린 혁신 정부, 서비스하는 행정
1	3	투명하고 유능한 정부	12	사회적 가치 실현을 선도하는 공공기관
1	4	권력기관의 민주적 개혁	13	국민의, 국민을 위한 권력기관 개혁
1	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호
2	3	서민과 중산층을 위한 민생경제	30	민생과 혁신을 위한 규제 재설계