(10) 특별사법경찰에 관한 연구(Ⅰ)

▣ 연구책임자

○ 박준휘 선임연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 자치경찰제가 시행되고, 수사권 조정에 따른 형사소송법이 개정된 상황에서 최근 특별사법경찰 활동의 변화를 체계적으로 분석하고 그 운영실태를 심층적·다각적으로 분석 및 검토하여 제도적 발전방안을 제시하는 본 연구는 전형적인 정책연구라 할 수 있음

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 특별사법경찰(이하 특사경)의 중요성

○ 행정범죄에 대한 전문적 대응

- 다양한 행정 분야를 관련 성문법으로 모두 규율하기가 어려우며, 일반사법경찰이 전문행정영역에서 발생되는 범죄를 모두 수사하는 것 또한 한계가 있음. 그에 따라 1956년 「사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」이 제정되어 전문적 지식을 갖춘 해당분야 행정공무원에게 사법경찰권을 부여하여 행정범죄에 대하여 적발과 조치를 효율적으로 수행하도록 제도화 하여 오늘에 이름

- 특사경은 국가적 권한 행사의 특정 혹은 전문영역에서 발생되는 범죄에 대하여 관련 공무원의 집적된 지식과 경험을 토대로 전문적인 수사가 되도록 지원하는 제도임. 특사경은 직무범위가 특수한 사항(전문성, 격리성, 현장성, 보안성)에 국한되거나 지역이 한정됨. 비록 일반사법경찰관에 비해 수사범위가 제한되나, 그 업무분야는 식품, 위생, 환경, 고용, 부동산, 금융, 원자력, 소방 등과 같이 일반 시민의 삶과 직결되거나 전문적임

○ 상당한 규모의 인력과 활동

2019년 기준 총 20,523명의 특사경이 다양한 분야에서 활동을 하고 있으며, 이러한 인력규모는 경찰청의 수사인력 2.1만명과 거의 비슷한 규모라 할 수 있음. 비록 이들 특사경이 수사업무에만 전념하는 것은 아니지만, 경찰 수사인력과 비슷한 규모의 인력이 특정분야에 대한 수사권을 갖고 있다는 것은 국가 공권력 행사에 있어 매우 중요한 의미를 가짐

2019년 기준 총 100,278건의 사건을 검찰에 송치하였으며(2018년 100,302건), 이중 6,028명에 대한 검찰고발이 이루어짐(2018년 4,071명). 특히 2008년 서울시는 민생사법경찰단을 구성하고 검사 파견을 받는 등 적극적인 특사경 활동을 전개하기도 하였으며, 경기도는 ‘공정사법경찰단’과 ‘민생사법경찰단’을 공정국 내에 설치하여 큰 성과를 내고 있음. 제주의 경우 자치경찰제 시범실시 과정에서 특사경 업무를 이관 받아 타 지자체와 확연히 구분되는 실적을 나타내고 있음

□ 지방자치단체(이하 지자체) 특사경 활동의 편재성과 제도개선의 지연

○ 지방자치단체 특사경 활동의 편재성(偏在性)

총 20,523명의 특사경 중 중앙행정기관 11,529명, 지자체 8,994명이 지명되어 있어 그 비율은 각각 56% 및 44%임. 그런데 사건 송치건수는 중앙 69,232건과 지방 31,046건으로 1인당 송치건수가 중앙 6.0건과 지방 3.5건으로 거의 배 이상 차이가 있음. 더욱이 지자체 내에서도 제주와 서울은 1인당 사건 송치건수가 각각 12.0건 및 6.13건인데 반해, 강원, 울산, 전남 등은 각각 1.6건, 1.7건, 1.9건에 그치고 있음

위 수치만 갖고 비교할 때 중앙과 비교하여 지자체의 특사경 활동은 상대적으로 위축되어 있는 것으로 평가할 수 있으며, 특히 지자체 내에서도 그 활동이 지자체에 따라 편차가 매우 큰 것으로 나타남. 특사경 대상 범죄가 주로 행정범이라는 측면에서 지역경제 요인과 관련성이 있겠으나, 특사경 제도 운영에 대한 자치단체장의 의지와 운용방식에 따라 그 성과에 있어 차이가 많은 것으로 추측됨 (지자체 특사경이 너무 적극적이면 표가 떨어진다는 설이 있음)

○ 지자체 특사경 제도 개선의 지연

정부는 애초 자치경찰제도를 도입하면서 특사경 업무를 자치경찰 사무로 편입할 예정이었음. 즉 2019년 3월 홍익표 의원대표발의 「경찰법 전부개정법률안」은 이원화된 자치경찰제를 도입하면서 자치경찰 사무에 특사경 업무를 포함하고 있었음. 그런데 코로나 사태, 제도도입에 따른 혼란가능성 등으로 인해 기존 자치경찰제안을 추진할 여건이 되지 않음에 따라 새로이 2020년 8월 김영배 의원대표발의「경찰법 전부개정법률안」이 제안되고 이후 동 법안을 기초로 자치경찰제가 2021년부터 시행됨

2021년부터 시행되고 있는 자치경찰제는 소위 일원화 모델로서 제도도입에 따른 재정소요와 혼란이 적기는 하나, 동 제도에서는 특사경 사무가 삭제됨으로 인해 기존 지자체가 갖고 있던 특사경 문제를 해결하지 못하게 되었음. 현행 자치경찰제가 빠른 시일 내에 제도적 개선이 이루어질 것으로는 기대할 수 없기 때문에 특사경 문제 또한 근본적인 제도적 개선이 이루어지지 못하는 상황에 직면하게 됨

□ 형사소송법 개정에 따른 특사경 제도 쟁점 대두와 연구 필요성

○ 2020년 1월 형사소송법의 개정에 따른 문제

이 부분에서 제시한 문제점은 ‘강석구·김태명·윤동호·조기영. (2020). 검찰·경찰 수사권 조정의 후속과제. 서울: 한국형사정책연구원’ 보고서 144쪽 이하의 내용임

- 개정 형사소송법 제245조 제1항에서 사법경찰직무법과 같은 특별한 법률을 지칭함이 없이 “… 사법경찰관리의 직무를 행할 특별사법경찰관리…는 법률로 정한다.”고만 규정함에 따라 형사소송법의 적용을 받는 ‘특별사법경찰관리’의 범위에 예외를 인정하기 어렵게 되었고, 같은 조 제2항부터 제6항까지 규정한 ‘특별사법경찰관(리)’ 역시 해석상 예외를 인정하기 어렵게 됨. 따라서 특별사법경찰관인 이상 어느 법률의 적용을 받는지 여부와 상관없이 같은 조 제2항에 따라 “모든 수사”에 대하여 검사의 지휘를 받아야 하고, 범죄의 혐의가 있다고 인식하는 때에는 같은 조 제3항에 따라 수사를 개시･진행하여야 함

- 간단해 보이는 이 규정들이 형사소송법 개정에 따라 문제가 될 수밖에 없게 된 것은, 사법경찰직무법이 특별사법경찰관리의 모든 수사를 담아내고 있는 것이 아니기 때문임. 예컨대, 군사법원법 제43조 및 제46조에서 규정하는 군사법경찰관(리)의 경우 사법경찰직무법 제9조에 따라 범죄수사업무에 종사하는 군무원은 ‘군용물 등 범죄에 관한 특별조치법’에 규정된 범죄의 수사에 한하여, 보안업무에 종사하는 군무원은 군사기밀보호법에 규정된 범죄의 수사에 한하여 검사의 지휘를 받게 되는데(특별사법경찰관리 집무규칙 제2조 제3항), 형사소송법 개정에 따라 검사의 지휘가 군사법원법 제43조 및 제46조에서 규정하는 군사법경찰관(리)이 수행하는 모든 수사업무에 미칠 수 있게 됨. 군사법원의 특수성을 인정한다고 할지라도 이 부분에 대해 시정 또는 법률 간 조정이 필요함

- 수사의 정당성과 관련해서는 ‘사실상 특별사법경찰관으로서의 역할을 수행하는 직역의 공무원’이 수행하는 ‘수사에 준하는 사무’에 대한 검사의 지휘에 대해서도 고민이 필요. 예컨대, ‘조세범 처벌절차법’ 제2조 제3호에서 규정하는 ‘조세범칙조사’는 조세범처벌법 제3조부터 제6조까지의 죄에 해당하는 위반행위, 즉 ‘조세범칙행위’의 혐의가 있는 사건에 대하여 행하는 조사활동을 의미하는 만큼(조세범 처벌절차법 제2조 제1호･제2호), 형식적으로는 ‘세무조사’의 일환으로 실시하고 있지만(국세기본법 제81조의4 제1항 참조) 실질적으로는 ‘(범죄)수사’라고 보아야 할 것이고, 조세범 처벌절차법 제2조 제4호 각 목에 따라 지방검찰청의 검사장이 지명하여 조세범칙조사에 투입되는 세무공무원은 ‘특별사법경찰관’이라고 보아야 함. 그간 이들 세무공무원은 압수･수색영장의 신청(조세범 처벌절차법 제9조 제1항) 시에만 사실상 검사의 지휘를 받아왔지만, 그 실질이 특별사법경찰관리에 의한 수사라고 한다면 모든 조세범칙조사에 대해서도 검사의 지휘가 미칠 수 있게 됨

○ 새로운 제도적 대안의 모색 필요

- 이처럼 수사권 조정과 직접적인 관련성이 적은 특사경에 대해서까지 관련 규정을 형사소송법에 추가하면서 종래의 법체계에서 예상하지 못했던 문제들이 발생하게 되었는데, ―수사상 절차 위반은 헌법소원, 국가배상, 직권남용죄 피소 등과 직결될 수 있는 만큼― 형사소송법이 실제로 시행된 이후에는 전혀 예상하지 못한 의외의 문제들이 다양한 분야에서 속출할 수 있음

▣ 연구 목적

□ 기존 연구의 한계와 최근의 변화를 반영한 연구의 필요성

○ 규범적 연구가 중심

특사경 관련 연구가 본 연구원(2012년 수시과제)과 학계에서 이루어져 왔으나, 대체로 규범적인 내용이거나 특사경의 전문화, 장구사용, 권한확대 등을 관계자 설문조사 등의 방식을 통해 그 당위성을 주장함에 그치고 있음

○ 중장기 분야별 실태조사와 제도설계 차원의 연구 필요

기존 연구에 힘입어 특사경에 대한 중요성이 많이 부각됨. 그에따라 대검찰청 형사2과를 중심으로 관련 통계가 체계적으로 집적·분석되고 있으며, 지자체에 따라서는 특사경 업무에 대한 지원을 강화하고 검사가 직접 지자체에 파견되어 특사경 업무를 지휘하는 등의 성과가 있었음

이와같이 최근 특사경 활동에 변화가 있었고, 비록 낮은 수준이기는 하지만 자치경찰제가 시행되고, 수사권 조정에 따른 형사소송법이 개정된 상황에서, 이러한 변화를 체계적으로 분석하고, 특사경 운영의 실태와 발전방안을 심층적·다각적으로 분석·검토하는 것은 매우 의미 있으며 긴요함. 본 연구는 아래와 같이 3개년 연구를 제안하며, 연구의 필요성 관점에서 지자체 특사경에 대한 연구를 1년차 연구로 먼저 제안함

1년차 연구: 지방자치단체 특사경 운영실태와 개선방안 연구

2년차 연구: 중앙행정기관 특사경 운영실태와 개선방안 연구

3년차 연구: 기관간 협업 및 통제 실태와 개선방안 연구

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	과제명: 특사경 전담조직 활성화 방안에 관한 연구(박경래, 2012 수시과제) 특사경의 전반적인 실태를 조사하여 발전방안을 제시-	문헌연구 공식통계분석 설문조사	특사경의 의의와 현황 특사경 실태조사(중앙과 지자체를 모두 대상으로, 업무량, 인사, 외부관계, 교육훈련 등) 정책대안 제시
	2	과제명: 특별사법경찰 역량강화 및 지휘체계 개선 방안(승재현, 전현욱 2015 대검 수탁과제) 대검의 특사경에 대한 수사지휘체계의 개선	문헌연구 공식통계분석 비교법적 분석	특사경 운영실태와 문제점 전문성 확보를 위한 비교법적 검토 수사지휘체계 개선 방안
본 연구		과제명: 지방자치단체 특별사법경찰에 관한 연구 자치경찰제 실시 등 변화된 환경 하에서 지자체 특사경의 발전방향을 모색하기 위해 최근의 실태를 업무에 초점을 맞추어 분석	- 문헌연구 공식통계분석 설문분석 사례연구	특사경 의의 지자체별 실태조사1(통계분석) 지자체별 실태조사2(설문분석) 국내 사례연구 해외 사례연구 제도적 개선책

▣ 주요 연구내용

□ 특사경의 의의와 법적 쟁점

○ 선행연구동향

○ 환경 변화에 따른 사회학적 쟁점 분석

○ 법제도 변화에 따른 법적 쟁점 분석

□ 특사경 운영실태

○ 공식통계 분석; 지자체별·분야별 인력, 업무량 등 비교

○ 설문 및 심층면접 분석

□ 특사경 운영의 성공과 실패요인; 사례연구

○ 설문조사로 나타난 특사경 운영 성과와 취약 요인

○ 성공사례와 실패사례 요인 분석

□ 해외 특사경 제도와 운영실태

○ 법제도와 편제 분석

○ 운영실태 분석

□ 제도적 발전 방안 제시

○ 단기적 제도개선 방안

○ 중·장기적 제도개선 방안

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

○ 국내외 관련 문헌, 자료에 대한 검토

□ 양적 연구 방법론

○ 공식통계분석

대검 형사2과의 연례보고서를 추세 분석

지자체별 격차 원인 분석

○ 설문분석

17개 시도별 특사경 지명자 20%에 대해 설문조사

□ 질적 연구 방법론

○ 사례연구

우수 지자체 3곳과 그와 대비되는 지자체 3곳을 선정하여 운영사례 비교

특히 기획수사 등 우수사례를 발굴하고, 특사경 운영의 성공·실패요인 분석

○ 심층면접과 참여관찰

- 6곳의 사례연구 지자체 공무원, 민원인 등을 대상으로 심층면접과 참여관찰

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2022년도
	1	2	3		4	5		6	7	8	9	10	11		12
□ 세부연구계획 수립
□ 문헌자료 수집 및 문헌연구
□ 워크숍 및 자문회의
□ 중간·최종보고서 작성 및 제출
□ 연구내용 검토 및 연구진회의
□ 보고서 검토회의 상정
□ 교정 및 발간

▣ 기대효과

□ 민생치안 역량 강화

○ 행정범에 대한 대응역량 강화

○ 사회취약계층의 보호

□ 형사사법기관의 한 주체로서 지자체의 역량 강화

○ 낮은 수준의 자치경찰제에 대한 보완

○ 경찰활동(policing)의 다양성 확보

▣ 연구기간

연구년차	(1/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2022.1.1	종료일	2022.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	일반공공행정 및 공공안전	중분류	형사정책

▣ 주제어

한글	형사사법개혁	행정경찰	특별사법경찰	제도설계	자치경찰
(영문)	(Criminal Justice Reform)	(Administrative Police)	(Special Judicial Police)	(Institutional Design)	(Municipal Police)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
대검찰청 형사2과	□ 대검 형사2과는 현재 특사경 업무에 대한 총괄 업무를 맡고 있음
지방자치단체	□ 지방정부로서 광역 및 기초 지자체들은 특사경 업무를 직접 집행하고 있음
기획재정부, 법무부, 환경부, 고용노동부 등 관련 중앙부처	□ 중앙정부로서 기획재정부의 국세청, 법무부의 교정기관, 환경부의 환경청, 고용노동부의 지방사무소 등은 각 소관 업무 분야별 특사경 업무를 수행하고 있음

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호
2	3	국민안전과 생명을 지키는 안심사회	57	국민 건강을 지키는 생활안전 강화
4	1	풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권	74	획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화