(8) 특별사법경찰에 관한 연구(Ⅱ)

▣ 연구책임자

○ 최지선 부연구위원

과제구분	□ 기초 ■ 정책
구분 선정 사유	○ 새로운 유형의 특사경이 도입되고, 수사권 조정에 따른 형사소송법이 개정된 상황에서 최근 특별사법경찰 활동의 변화를 체계적으로 분석하고 그 운영실태를 심층적·다각적으로 분석 및 검토하여 제도적 발전방안을 제시하므로 본 연구는 정책연구임

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 특별사법경찰(이하 특사경)의 중요성

○ 행정범죄에 대한 전문적 및 신속한 대응

- 다양한 행정 분야를 관련 성문법으로 모두 규율하기가 어려우며, 일반사법경찰이 전문행정영역에서 발생되는 범죄를 모두 수사하는 것 또한 한계가 있음. 그에 따라 1956년 「사법경찰관리의 직무를 행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」이 제정되어 전문적 지식을 갖춘 해당분야 행정공무원에게 사법경찰권을 부여하여 행정범죄에 대하여 적발과 조치를 신속하게 수행하도록 제도화 하여 오늘에 이름

- 특사경은 국가적 권한 행사의 특정 혹은 전문영역에서 발생되는 범죄에 대하여 관련 공무원의 집적된 지식과 경험을 토대로 전문적이고 신속한 수사가 되도록 지원하는 제도임. 특사경은 직무범위가 특수한 사항(전문성, 격리성, 현장성, 보안성)에 국한되거나 지역이 한정됨. 비록 일반사법경찰관에 비해 수사범위가 제한되나, 그 업무분야는 식품, 위생, 산림, 환경, 고용, 부동산, 금융, 관세, 원자력, 철도, 소방 등과 같이 일반 시민의 삶과 직결되거나 전문적임

○ 상당한 규모의 인력과 활동

2020년 기준 총 22,013명의 특사경이 다양한 분야에서 활동을 하고 있으며, 이러한 인력규모는 경찰청의 수사인력 2.2만명과 거의 비슷한 규모라 할 수 있음. 비록 이들 특사경이 수사업무에만 전념하는 것은 아니지만, 경찰 수사인력과 비슷한 규모의 인력이 특정분야에 대한 수사권을 갖고 있다는 것은 국가 공권력 행사에 있어 매우 중요한 의미를 가짐

2020년 기준 총 102,751명을 검찰에 송치하였으며(2019년 송치 121,640명으로, 코로나 19 여파로 15.5% 감소함), 이중 44,994명에 대해 기소가 이루어짐(2019년 기소 53,096명인데, 기소율은 2020년 43.8%로 2019년 43.7%보다 0.1%p 증가함). 중앙행정기관은 2020년 송치인원과 기소인원이 각각 71,889명, 32,694명이며, 지방자치단체는 각각 30,862명, 12,300명으로 집계되고 있어 중앙행정기관의 송치 및 기소 인원이 지자체에 비해 배 이상 많음

□ 중앙행정기관 특사경 활동의 편재성과 새로운 기관의 조직

○ 특사경 활동의 편재성(偏在性)에 대한 원인과 대책 분석 필요

2020년 총 22,0133명의 특사경 중 중앙행정기관 15,115명(2019년 11,529명에서 소방 특사경이 지방공무원에서 국가공무원으로 바뀌고, 새로운 특사경 지명에 따른 변화임), 지자체 6,916명(2019년 8,994명에서 감소)이 지명되어 있어 그 비율은 각각 69% 및 31%임(2019년에는 각각 56% 및 44%임). 그런데 이러한 변동으로 과거와 달리, 송치인원은 중앙 71,889명과 지방 32,694명으로 차이가 크나, 특사경 1인당 송치인원은 중앙 4.8명과 지방 4.7명으로 상당히 비슷해짐. 즉 중앙과 지방의 송치율 차이는 과거보다 많이 좁혀짐

다만, 지방자치단체들 간 송치율 차이 및 중앙행정기관들 간 송치율 차이는 아직도 현저한 것으로 나타나고 있음. 중앙행정기관은 총 36개 기관이 특사경 지명을 받고 있으나, 이 중 11개 기관은 송치/기소 실적이 없는 것으로 나타나고 있음(국세청, 문화재청, 농촌진흥청, 여가부 청소년보호과, 환경부 국립공원공단, 금융위원회 등). 국세청은 특사경 성격의 특성상 송치 실적이 없는 것으로 인정되나, 나머지 기관의 경우 특사경 지명만 받아 놓고 그 활동이 전혀 없음. 때문에 이러한 중앙행정기관 간 실적의 편재성에 대한 면밀한 검토와 대안 마련이 필요함

○ 새로운 유형의 특사경 조직에 대한 효과성 검토 필요성

법무부 범죄예방정책국은 2021년 6월부터 전자감독 특사경 제도를 도입함. 기존에는 관련 법률을 위반할 경우 일반사경이 수사를 담당하였으나, 이제는 보호관찰소 소속 특사경(신속수사팀)이 직접 수사를 할 수 있게 됨. 이를 통해 기존 일반사경에 의한 수사의 전문성 및 신속성 부족 문제를 해결할 것으로 기대됨. 다만 제도 시행의 초기인 만큼 동 제도가 소기의 성과를 낼 수 있도록 제도 시행의 효과성 검증과 제도 안착을 위한 정책대안 마련에 대한 연구가 긴요함

2021년 12월 금융위원회는 자본시장 특사경 제도 운영의 효율성을 높이고 검찰과의 협력 강화를 위해 인력 규모를 기존 16명에서 31명으로 확대하고 직무 범위를 확대하는 개편 방안을 발표함. 자본시장 특사경은 2019년 7월 출범했으며, 주가 조작, 미공개 정보 이용 등 증권범죄에 대한 통신기록 조회, 압수수색 등 수사가 가능한 조직으로, 금융위는 이번 개편을 통해 금융위 자본시장조사단 내 특사경으로 지명된 금융위 공무원과 금감원 직원이 자본시장특사경 전반에 대한 관리·지원업무 및 특정사건 수사업무를 수행하도록 함. 그러나 과연 이러한 업무 강화가 소기의 효과를 내고 있는지 등에 대해서는 관련 조사가 진행된 바 없어 이에 대한 연구가 필요함

▣ 연구 목적

□ 1년차에 이은 2년/3년차 연구의 계속성 확보

○ 1년차 연구의 성과

- 본 연구의 1년차 연구에서는 광역지자체와 기초지자체에 있는 특사경 조직의 전반적인 성과와 문제점을 진단하고 관련 대안을 제시함. 특히 서울시, 경기도, 제주도 등 광역지자체 내 특사경 전담조직에 대한 사례연구를 통해 조직 및 인력 관리, 전문성, 사건처리 과정 등 전반적인 특사경제도 운영 실태를 진단하고 관련 개선 방안에 대한 구체적 정책대안을 제시하였음. 또한 기초지자체에 대한 사례연구를 통해 광역-기초 간 협업 방안 및 특사경과 여타 형사사법기관과의 협력관계 등에 대해서도 연구를 진행하였음

○ 2년차 연구의 계속성과 차별성 확보

- 1년차 연구에서는 지방자치단체 특사경을 중심으로 연구를 진행하였다면, 2년차와 3년차에서는 총 36개 중앙행정기관 특사경에 대해 집중적으로 살펴봄. 다만 관련 기관이 다수인 관계로 2년차에서는 비경제부처를, 3년차에서는 경제부처를 중심으로 특사경 실태를 조사하고 관련 대안을 모색함

- 2년차 연구대상인 비경제부처 특사경 조직은 법무부, 국방부, 병무청, 소방청, 국토교통부(지방국토관리청, 철도특별사법경찰대), 과학기술정보통신부(중앙전파관리소), 원자력안전위원회, 식품의약품안전처, 방송통신위원회 등에 설치되어 있음(반면, 경제부처 특사경 조직은 국세청, 관세청, 문화체육관광부 저작권보호과, 농림축산식품부 국립종자원과 농림축산검역본부, 산업통상자원부(광산안전사무소), 해양수산부 국립수산품질관리원/어업관리단/지방해양수산청, 환경부, 금융감독원 등에 설치)

- 이들 비경제부처와 경제부처 공히 내부에 설치된 특사경 조직의 운영실태, 조직성과, 문제점 등에 대해서는 (철도특사경 등 소수의 몇 개 기관을 제외하면) 외부에 알려진 바가 거의 없음. 중앙행정기관 특사경에 투입되는 인력이 1만 5천명이 넘는 상황에서 이들 조직 운영의 정확한 현주소를 파악하는 것은 행정의 전문성, 책임성, 적실성, 공정성의 가치를 세우는 외에 형사사법정의를 확립하는 데 있어서도 매우 중요함

□ 기존 연구의 한계와 최근의 변화를 반영한 연구의 필요성

○ 규범적 연구가 중심

특사경 관련 연구가 본 연구원(2012년 수시과제)과 학계에서 이루어져 왔으나, 대체로 규범적인 내용이거나 특사경의 전문화, 장구사용, 권한확대 등을 관계자 설문조사 등의 방식을 통해 그 당위성을 주장함에 그치고 있음

○ 중장기 분야별 실태조사와 제도설계 차원의 연구 필요

기존 연구에 힘입어 특사경에 대한 중요성이 많이 부각됨. 그에따라 대검찰청 형사2과를 중심으로 관련 통계가 체계적으로 집적·분석되고 있으며, 지자체에 따라서는 특사경 업무에 대한 지원을 강화하고 검사가 직접 지자체에 파견되어 특사경 업무를 지휘하는 등의 성과가 있었음

이와같이 최근 특사경 활동에 변화가 있었고, 비록 낮은 수준이기는 하지만 자치경찰제가 시행되고, 수사권 조정에 따른 형사소송법이 개정된 상황에서, 이러한 변화를 체계적으로 분석하고, 특사경 운영의 실태와 발전방안을 심층적·다각적으로 분석·검토하는 것은 매우 의미 있으며 긴요함. 본 연구는 아래와 같이 3개년 연구를 제안함

1년차 연구: 지방자치단체 특사경 운영실태와 개선방안 연구 (기 수행)

2년차 연구: 비경제부처 중앙행정기관 특사경 운영실태와 개선방안 연구

3년차 연구: 경제부처 중앙행정기관 특사경 운영실태와 개선방안 연구

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	과제명: 특사경 전담조직 활성화 방안에 관한 연구(박경래, 2012 수시과제) 특사경의 전반적인 실태를 조사하여 발전방안을 제시-	문헌연구 공식통계분석 설문조사	특사경의 의의와 현황 특사경 실태조사(중앙과 지자체를 모두 대상으로, 업무량, 인사, 외부관계, 교육훈련 등) 정책대안 제시
	2	과제명: 특별사법경찰 역량강화 및 지휘체계 개선 방안(승재현, 전현욱 2015 대검 수탁과제) 대검의 특사경에 대한 수사지휘체계의 개선	문헌연구 공식통계분석 비교법적 분석	특사경 운영실태와 문제점 전문성 확보를 위한 비교법적 검토 수사지휘체계 개선 방안
본 연구		과제명: 특별사법경찰에 관한 연구(Ⅱ) 법무부, 금융위원회 등 중앙부처 내 특사경이 새로이 조직되고 있는 상황에서 기존 특사경 조직의 운영에 편차가 크고, 그 운영 및 성과에 대한 실태가 거의 알려져 있지 않아 이에 대한 체계적인 검토가 필요	- 문헌연구 공식통계분석 설문분석 사례연구	특사경 의의 전체 비경제부처 내 중앙행정기관의 특사경의 조직 및 인력 특성 분석 공식통계 및 설문조사를 통한 성과분석 국내 사례연구; 법무부, 소방청, 산림청, 식약처 등 해외 사례연구 제도적 개선책 제시

▣ 연차별 주요성과 요약

○ 1년차 연구의 성과

- 본 연구의 1년차 연구에서는 광역지자체와 기초지자체에 있는 특사경 조직의 전반적인 성과와 문제점을 진단하고 관련 대안을 제시함. 특히 서울시, 경기도, 제주도 등 광역지자체 내 특사경 전담조직에 대한 사례연구를 통해 조직 및 인력 관리, 전문성, 사건처리 과정 등 전반적인 특사경제도 운영 실태를 진단하고 관련 개선 방안에 대한 구체적 정책대안을 제시하였음. 또한 기초지자체에 대한 사례연구를 통해 광역-기초 간 협업 방안 및 특사경과 여타 형사사법기관과의 협력관계 등에 대해서도 연구를 진행하였음

▣ 주요 연구내용

□ 특사경의 의의와 법적 쟁점

○ 선행연구동향

○ 환경 변화에 따른 사회학적 쟁점 분석

○ 법제도 변화에 따른 법적 쟁점 분석

□ 특사경 운영실태

○ 공식통계 분석; 기관별·분야별 인력, 업무량 등 비교

○ 설문 및 심층면접 분석

□ 특사경 운영의 성공과 실패요인; 사례연구

○ 설문조사로 나타난 특사경 운영 성과와 취약 요인

○ 성공사례와 실패사례 요인 분석

□ 해외 특사경 제도와 운영실태

○ 법제도와 편제 분석

○ 운영실태 분석

□ 제도적 발전 방안 제시

○ 단기적 제도개선 방안

○ 중·장기적 제도개선 방안

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

○ 국내외 관련 문헌, 자료에 대한 검토

□ 양적 연구 방법론

○ 공식통계분석

대검 형사2과의 연례보고서를 추세 분석

기관별 격차 원인 분석

○ 설문분석

비경제부처 중앙행정기관 특사경 지명자 대상 설문조사

□ 질적 연구 방법론

○ 사례연구

법무부, 소방청, 산림청, 식약처 등을 중심으로 운영실태와 성과 분석

특히 기획수사 등 우수사례를 발굴하고, 특사경 운영의 성공·실패요인 분석

○ 심층면접과 참여관찰

- 4개 사례연구 대상 기관의 공무원, 민원인 등을 대상으로 심층면접과 참여관찰

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2023년도
	1	2	3		4	5		6	7	8	9	10	11		12
□ 세부연구계획수립
□ 문헌자료 수집 및 연구
□ 워크숍 및 자문회의
□ 중간보고서 작성·제출
□ 연구내용 검토 및 회의
□ 최종보고서 작성·제출
□ 보고서 검토회의 상정
□ 교정 및 발간

▣ 기대효과

□ 민생치안 역량 강화

○ 행정범에 대한 대응역량 강화

○ 사회취약계층의 보호

□ 형사사법기관의 한 주체로서 중앙행정기관 내 특사경 조직의 역량 강화

○ 낮은 수준의 자치경찰제에 대한 보완

○ 경찰활동(policing)의 다양성 확보

▣ 연구기간

연구년차	(2/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2023.1.1	종료일	2023.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	일반공공행정 및 공공안전	중분류	형사정책

▣ 주제어

한글	형사사법개혁	행정경찰	특별사법경찰	제도설계	행정개혁
(영문)	(Criminal Justice Reform)	(Administrative Police)	(Special Judicial Police)	(Institutional Design)	(Administration Reform)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
대검찰청 형사2과	□ 대검 형사2과는 현재 특사경 업무에 대한 총괄 업무를 맡고 있음
기획재정부, 법무부, 환경부, 고용노동부 등 관련 중앙부처	□ 중앙정부로서 기획재정부의 국세청, 법무부의 교정기관, 환경부의 환경청, 고용노동부의 지방사무소 등은 각 소관 업무 분야별 특사경 업무를 수행하고 있음

□ 국정과제 관련성

국정목표	국정과제
	코드	명
1. 상식이 회복된 반듯한 나라	4	형사사법 개혁을 통한 공정한 법집행
	13	유연하고 효율적인 정부체계 구축
3. 따뜻한 동행, 모두가 행복한 사회	69	국민이 안심하는 생활안전 확보