(5) 국민안전 보장을 위한 형사정책의 실효성 제고 방안 연구(Ⅲ)
: 빈곤층 밀집지역의 안전실태와 개선방안 연구

▣ 연구책임자

○ 박준휘 선임연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 이 연구는 빈곤층 밀집지역에서 안전과 관련된 여러 이슈들을 중심으로 실태를 파악하고, 이 지역의 객관적/주관적인 안전도를 제고할 수 있는 실효성있는 정책방안을 제언하는 것을 주된 연구내용으로 하고 있어 정책과제로 구분할 수 있음

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 전체 및 연도별 연구주제의 필요성 및 목적

○ 이 연구는 국민안전 보장을 위한 형사정책의 실효성을 제고하기 위해서는 실질적이고 객관적인 범죄(피해)감소전략은 물론 국민이 체감할 수 있는 형사정책방안을 마련하는 것이 필요하다는 인식하에 기획된 5차년도 연구과제임

○ 1차 년도에는 향후 4년간 개별연구를 위한 기초연구로서 기존의 국민안전 보장을 위한 형사정책의 동향을 비판적으로 점검하고, 체감안전도와 이에 영향을 미치는 요인들을 측정하기 위한 도구를 개발하였음

○ 범죄 행위와 두려움의 감정은 특정 지역과 장소에 집중하는 경향이 뚜렷하기 때문에 공간과 밀접한 관련을 가질 수밖에 없기 때문에 인구학적 속성에 기반한 특정 취약계층(아동, 여성, 노인)을 대상으로 한 기존의 안전정책은 한계를 가질 수밖에 없다는 인식 하에 2차 년도부터는 1인 가구 밀집지역, 빈곤층 밀집지역, 외국인 밀집지역, 도서사간 및 농어촌 지역 등 특정 안전취약 지역별로 거주민 특성, 물리적 환경적 특성, 사회적 특성에 대한 파악과 더불어 주관적인 안전감, 이에 영향을 미치는 요인들, 안전정책에 대한 욕구 등을 파악하여 위험요소를 완화시키기 위한 장단기대책을 마련하고자 함

○ 연도별 연구주제는 아래와 같음

- 1차년도 : 기존 국민안전을 보장을 형사정책에 대한 비판적 검토, 체감안전도 측정을 위한 도구 개발

- 2차년도 : 1인가구 밀집지역의 안전실태와 개선방안

- 3차년도 : 빈곤층 밀집지역의 안전실태와 개선방안

- 4차년도 : 외국인 밀집지역의 안전실태와 개선방안

- 5차년도 : 도서산간 및 농어촌지역의 안전실태와 개선방안

□ 2018년 연구의 필요성 및 목적 : 빈곤층 밀집지역의 안전실태와 개선방안

○ 빈곤층의 공간적 집중현상의 심화

- 한국보건사회연구원에서 발간한 「2015년 빈곤통계연보(2016)」에 따르면, 2015년도 현재 전국단위기준으로 정부발표 최저생계비 미만의 시장소득을 보유한 절대빈곤 가구비율은 19.0%이고, 중위소득 50%미만의 상대빈곤 가구비율은 23.1%임. 해방이후 전반적인 경제수준의 향상에도 불구하고, 우리사회에서는 여전히 많은 가구가 빈곤을 경험하고 있음

- 또한, 소득수준에 따른 거주지역의 분리 역시 심화되어 왔음. 우리가 생활하는 도시공간은 토지이용자의 지불능력에 따라 세분화되고 있으며 높은 주택가격을 지불할 수 있는 거주계층은 거주환경 등이 좋은 특정 거주지로 선별적으로 이동하게 됨. 특정지역에 고급주택지의 개발로 상류계층이 모여들게 되면 이들 지역에서 밀려난 빈곤층은 주거비용이 적게 드는 기존의 낙후된 주거지를 중심으로 모여들게 됨으로써 빈곤층의 집단 주거지가 형성됨. 이러한 빈곤층의 공간적 집중현상과 이로 인한 빈곤지역의 형성은 IMF 경제위기 이후 사회전반적으로 사회경제적 양극화가 점차 심화되어가는 상황에서 보다 뚜렷해지고 있으며, 수도권 및 광역권도시들이 훨씬 심각한 것으로 나타남(박윤환, 2013; 정수열, 2015)

- 한편, 빈곤층의 공간적 집중화 경향은 무주택 저소득 계층의 주거안정을 목표로 공급되어 온 공공임대주택의 결과이기도 함. 즉 공공임대주택은 무주택 저소득 계층의 열악한 주거 환경을 개선하고, 소득대비 과도한 주거비 지출에 따른 주거빈곤의 가능성을 낮추는데 기여하였으나, 저소득층의 집단주거지를 형성하는 결과를 낳음

- 1960년대 이후 1980년대까지 약 20년 동안 판자촌, 달동네, 산동네는 대표적인 저소득층 밀집지역이었으나, 1980년대 이후 도시재개발 사업으로 판자촌들이 대거 철거된 이후 저소득층의 밀집지역은 비닐하우스촌, 쪽방촌, 다가구/다세대 밀집지역의 지하셋방과 옥탑방, 고시촌, 영구임대아파트로 다양화됨

○ 빈곤층 밀집지역의 안전문제

- 빈곤층 밀집지역은 대부분 물리적으로 매우 낙후된 지역임. 이는 물리적으로 낙후되어 있을수록 주거비용이 적게 들어 값싼 주거지를 찾는 빈곤층이 유입되는 조건을 제공하기 때문임. 물리적 낙후성 때문에 대부분의 빈곤층 밀집지역은 재개발예정구역으로 지정되었으나 채산성, 지역주민 간 갈등 등 여러 가지 요인으로 인해 오랜 기간 동안 재개발이 지연되고 있음. 이에 따라 재개발을 둘러싼 주민들 간의 갈등이 심화되고 있으며, 물리적으로 노후한 건물로 인해 형성된 값싼 임대료는 한편으로는 기존 주민의 유출과 빈집의 증가현상을 낳고, 다른 한편으로는 더 값싼 임대료를 찾는 빈곤층과 외국인의 유입을 낳고 있음. 이러한 제반현상들은 지역사회의 안전을 위협하는 요소들이며, 실제로 김길태 사건, 김수철사건, 오원춘사건 등은 재개발이 진행되고 있거나 재개발이 예정된 지역에서 발생함으로써 빈곤이 한편으로는 범죄 가해자의 출현 가능성을 높이며, 다른 한편으로는 범죄피해의 가능성을 높인다는 점과 빈곤층 밀집지역은 범죄 가해자와 피해자가 이웃으로 살아가는 극히 위험한 곳이라는 인식이 널리 퍼지게 되었음. 그러나 빈곤층 밀집지역은 가까운 장래에 철거될 것이라는 이유로 정책적 관심의 대상에서 소외되어 왔으며, 빈곤층 밀집지역의  안전의 문제를 심층적, 종합적으로 연구한 선행연구도 거의 없음

- 일찍이 빈곤층이 밀집한 지역과 그 지역이 개인의 삶에 미치는 영향(근린효과, neighbor effect)을 광범위하게 탐구하였던 사회해체론은 경험적 자료를 통해 빈곤층이 밀집한 동네에서는 수입 및 자원 부족, 거주불안정성 등으로 인해 비행과 범죄, 재범, 학업부진 및 중퇴, 아동학대, 가정폭력피해, 음주행위, 질병, 정신병, 우울증, 자살 등이 집중되고 있으며, 이러한 집중된 구조적 불이익으로 인해 사회해체과정이 강화되어 결과적으로 이웃사이의 유대와 신뢰, 동네문제를 해결하려는 참여나 의지, 집합적 효능감을 약화시키고 있음을 보여주고 있음. 또한 이러한 연구결과를 바탕으로 빈곤층 밀집지역의 범죄 및 피해, 범죄에 대한 두려움을 감소시키기 위한 정책이 시행되어 왔음

○ 본 연구는 안전의 측면에서 빈곤층 밀집지역에 대한 선행연구가 미흡하여, 빈곤층 밀집지역의 안전관련 문제 및 욕구에 효과적으로 대응할 수 있는 정책개발에 장애요인으로 작용하고 있다는 인식 하에 경제적 양극화에 따른 빈곤층의 증가 및 공간적 집중화 현상(경제적 거주지분리)의 심화, 빈곤층 공간적 집중화에 따른 부정적인 영향, 빈곤층 밀집지역의 내적 다양성, 최근 기존의 재개발 정책을 대체하여 등장하게 된 도시재생정책의 성과 및 한계 등에 주목하여, 빈곤층 밀집지역의 유형별로 ① 객관적인 안전상황 및 범죄위험도 평가, ② 주관적인 안전감 파악(체감안전도), ③ 범죄취약성 요인 파악, ④ 안전 거버넌스 현황, ⑤ 기존 안전정책에 대한 거주자 및 실무가/전문가들의 평가 및 기존 안전정책의 실패(혹은 성공)요인 분석, ⑥ 안전정책에 대한 욕구 파악을 바탕으로 ⑦ 빈곤층 밀집지역의 안전도를 증진하기 위한 정책적인 대응방안을 제시하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	-과제명: 범죄유발 지역․공간에 대한 위험성 평가도구 개발․적용 및 정책대안에 관한 연구(Ⅰ)(2011) -특정 지역 혹은 공간에 대해 범죄위험성을 평가할 수 있는 도구를 개발하고 이에 근거해 실제 특정 지역과 공간에 이들 도구를 적용시킨 후, 적절한 범죄예방 정책대안을 개발하고자 하는 연구목적을 갖고 3개년 사업으로 기획됨. 첫번째 해에는 범죄위험성 평가도구를 개발하는 것을 주된 연구내용으로 삼고, 이를 저소득 주거지역에 적용하여 범죄예방을 위한 정책대안을 개발함	-문헌연구 -공식통계자료분석 -현지조사 -설문조사 -경찰관 대상 심층면접	-본 연구에서의 안전에 대한 개념 정립 -정부부처 및 선행연구에서의 안전 개념 및 안전평가 검토 -범죄 및 재난 등에 대한 체감안전도 및 관련요인에 대해 탐색적 조사 -주요 선진국의 안전관련 형사정책 동향 검토 -빅데이터분석을 통해 재난과 범죄등에 대한 정보확산구조 분석 -객관적 안전상황과 주관적 안전지각을 동시에 상향 일치시킬 수 있는 국가정책방안 제시
본 연구		-선행연구에서는 저소득층 밀집지역 중 다가구/다세대 밀집지역만을 연구대상으로 하였고, 연구의 주된 목적이 범죄위험성 평가도구를 개발하는 것에 초점이 맞추어져 있음 -그러나 본 연구에서는 다가구/다세대 밀집지역이외에 고시촌, 쪽방촌, 영구임대주택지역 등 보다 다양한 저소득층 밀집지역을 연구대상에 포함시켜 경험적인 실증자료를 통해 빈곤층 밀집지역 유형별로 객관적인 안전상황, 주관적인 안전감, 기존 안전정책에 대한 평가 및 새로운 안전정책에 대한 욕구 등 안전과 관련된 다양한 이슈들을 파악하고, 이를 바탕으로 빈곤층 밀집지역 유형별로 안전도를 제고하기 위한 정책적 대응방안을 제시하고자 함	-문헌연구 -공식통계자료분석 -2차 자료 분석 -범죄밀도분석 및 공간분석 -체크리스트를 이용한 현지조사 -설문조사 -FGI: 거주자 및 지역내 안전관련 이해관계자들 대상	-빈곤층 밀집지역의 공간적 분포상의 특성 -빈곤층 밀집지역의 범죄발생 및 피해실태 분석 -빈곤층 밀집지역 유형별 범죄위험성 분석 -빈곤층 밀집지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도) 분석 -빈곤층 밀집지역 내 거주자들의 범죄예방활동 및 효과성에 대한 인식분석 -빈곤층 밀집지역의 범죄 및 체감안전도에 영향을 미치는 요인 분석 : 거주안정성, 물리적/사회적 무질서, 사회적 혼합(social mix), 사회적 자본, 사회적 배제 및 낙인 등 -빈곤층 밀집지역내 이해관계자들의 안전관련 파트너쉽과 정책수요 파악 -빈곤층 밀집지역을 대상으로 한 안심마을만들기/도시재생사업 등에 대한 성과분석 및 성공/실패요인 분석 -빈곤층 밀집지역의 안전도 제고를 위한 정책방안제시

▣ 연차별 주요성과 요약

□ 2016년 연구성과

○ 주요 국가 및 우리나라의 안전 및 재난관련 형사정책의 동향을 비판적으로 점검함으로써 향후 국민안전 보장을 위한 형사정책의 나아갈 방향과 관련 쟁점을 제시

○ 주관적인 안전감(체감안전도)를 측정할 수 있는 지표와 주관적인 안전감에 영향을 미치는 요인들을 측정하기 위한 도구의 개발

○ SNS상 위험커뮤니케이션에 대한 심층적인 분석

▣ 주요 연구내용

□ 빈곤층과 빈곤층 밀집지역 관련 선행연구의 검토

□ 빈곤층에 대한 조작적 정의 및 공간적 분포 분석

○ 빈곤층에 대한 조작적 정의

○ 빈곤층 밀집지역의 추출과 유형화

- 빈곤층 밀집지역의 공간적 분포상의 특성

- 빈곤층 밀집지역의 유형화 : 밀집지역의 형성과정 및 역사, 주택유형, 거주자의 특성, 사회적 혼합(social mix)의 정도, 안심마을사업/도시재생사업 등의 경험 유무 등의 요인을 고려하여 유형화

□ 빈곤층 밀집지역의 객관적인 안전실태 Ⅰ : 범죄 발생 실태 분석

○ 공식범죄통계자료를 활용한 빈곤층 밀집지역의 범죄 발생 및 범죄 특성 분석

- 빈곤층 밀집지역 비빈곤층 지역과의 범죄 발생상의 특성 비교

- GIS을 활용한 빈곤층 밀집지역내 범죄 발생의 공간적 분포 파악 : 핫스팟과 콜드스팟 추출

○ 빈곤층 밀집지역의 범죄피해 실태 및 특성

- 빈곤층 밀집지역 중 선정된 사례지역 주민들을 대상으로 범죄피해경험과 관련된 설문조사를 실시하여 빈곤층 밀집지역 유형별 범죄피해실태 및 특성상의 차이 분석

□ 빈곤층 밀집지역의 객관적인 안전실태 Ⅱ: 물리적․환경적 측면에서 범죄위험성(범죄안전성) 평가

○ 빈곤층 밀집지역 유형별로 대표적인 사례지역을 선정하여 체크리스트를 활용한 현지조사의 방법을 통해 물리적 환경적 측면에서의 범죄위험성 평가

□ 빈곤층 밀집지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도) 및 영향요인 분석

○ 빈곤층 밀집지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도)

- 빈곤층 밀집지역 거주자 특성에 따른 주관적인 안전감의 비교

- 빈곤층 밀집지역 유형별 주관적인 안전감의 비교

- 빈곤층 밀집지역 거주자들의 주관적인 안전감에 대한 공간분석

○ 빈곤층 밀집지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도)에 영향을 미치는 요인 분석

- 거주 정주성, 물리적/사회적 무질서, 사회적 자본(신뢰, 호혜적 규범, 네트워크의 수준), 사회적 낙인 및 배제 등이 주관적 안전감(체감안전도)에 미치는 효과 파악

□ 빈곤층 밀집지역 거주자들의 범죄예방활동 및 효과성에 대한 인식 분석

○ 빈곤층 밀집지역 거주자들의 범죄예방활동 현황 분석

- 보호장치, 경계/주의조치, 지역사회방범활동 현황

○ 각 범죄예방활동의 효과성에 대한 인식 분석

□ 도시재생사업/안심마을사업 등의 정책이 빈곤층 밀집지역의 범죄 및 체감안전도에 미치는 영향 분석

○ 사례대상 지역 중 도시재생사업이나 안심마을사업 등이 적용된 지역을 선정하여 이러한 안전관련 정책이 빈곤층 밀집지역의 범죄 및 체감안전도에 미친 영향 분석

○ 사업의 성공 및 실패요인 분석

□ 빈곤층 밀집지역 내 이해관계자들의 안전관련 파트너쉽과 정책수요 파악

○ 빈곤층 밀집지역 내 거주자, 경찰관, 지자체 공무원, 기타 안전관련 정책실무가 등을 대상으로 한 심층면접을 통해 이해관계자들 간 파트너쉽(안전관련 거버넌스 현황)과 안전관련 정책수요 파악

□ 주요 국가의 빈곤층 밀집지역의 안전 및 복지지원 관련 법제도 비교 검토

□ 빈곤층 밀집지역의 안전도 제고를 위한 정책방안 제시

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

○ 빈곤층에 대한 정의에 대한 선행연구 검토

○ 빈곤층 밀집지역에 관련된 선행연구 검토

○ 범죄위험성 혹은 범죄취약성 지표에 관련된 선행연구 검토

○ 국내외 빈곤층 밀집지역의 안전 및 복지지원 관련 법제도 비교 검토 : 국내외 도시재생정책에 대한 비교 검토

□ 공식 통계자료의 분석

○ 빈곤층 밀집지역의 범죄발생에 관한 공식통계자료 분석

○ 범죄취약성요인과 관련된 사회지표자료의 분석

□ 현지조사

○ 체크리스트(check list)를 통한 현지조사 : 물리적인 환경으로 인한 지역의 범죄취약성의 정도를 파악하기 위한 목적으로 경찰청, 국토부, 경기도청 등에 의해서 작성된 범죄위험도 평가 관련 체크리스트를 종합 분석하여 빈곤층 밀집지역의 유형에 맞게 수정, 작성된 체크리스트를 활용한 현지조사를 통해 빈곤층 밀집지역 유형별 범죄안전도와 범죄취약성 요인 파악

□ 설문조사

○ 빈곤층 밀집지역 거주자 대상 설문조사 : 범죄피해경혐, 체감안전도, 사회적 관계 등 집합효율성, 범죄예방활동, 안전관련 형사정책에 대한 인식 및 평가, 정책수요 파악

□ Focus Group Interview

○ 빈곤층 밀집지역 거주자를 대상으로 한 FGI

- 빈곤층 밀집지역 유형별 거주자대상 FGI 구성

- 조사항목 : 불안감을 느끼는 장소, 불안감을 느끼는 이유, 안전을 위해서 취하는 조치 및 조치의 효과성에 대한 인식, 지역사회 안전활동에 대한 참여정도 및 참여의사, 안전관련 정책에 대한 평가, 안전관련 정책에 대한 욕구 파악

○ 빈곤층 밀집지역 내 경찰, 지자체 공무원, 안전관련 실무자, 지역활동가 등을 대상으로 한 FGI

- 빈곤층 밀집지역 유형별 실무자 대상 FGI 구성

- 조사항목 : 안전관련 정책에 대한 평가, 안전관련 정책의 실패 및 성공요인, 안전관련 활동에 있어 주민참여에 대한 태도 및 인식, 안전관련 정책수요 파악

□ 전문가 세미나 개최

○ 국내외 안전관련 전문가 초청 세미나 개최

□ 국외출장

○ 출 장 국 : 영국 런던과 맨체스터

○ 출장목적 및 필요성 : 빈곤층 밀집지역의 안전도를 제고하기 위한 통합적인 정책방안으로 사회경제적 차원의 도시재생정책을 성공적으로 수행한 영국의 관련 조직 및 기구를 방문하여 관련 제도와 사업에 대한 심도있는 조사분석을 시행함으로써 국내에 적용가능한 시사점을 도출하기 위함

○ 방문기관 : 영국 주택커뮤티니티청(Homes and Community Agency), 영국 주택협회(Housing Association), 맨체스터 내 도시재생 대상지역(뉴이슬링턴, 클레이톤 등)

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2018년도
	1		2		3		4		5		6		7		8		9		10		11		12
문헌자료 수집
설문조사와 현지조사 설계 및 조사표와 체크리스트 작성
전문가자문회의, 워크샵 등
설문조사, FGI, 심층면접조사 실시
국외 자료수집
보고서 작성
국외 전문가 초청세미나
교정 및 인쇄

▣ 연구기간

연구년차	(1/1년차)	연구기간	12	개월	시작일	2018.1.1	종료일	2018.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	L (일반공공행정 및 공공안전)	중분류	L4 (갈등관리)

▣ 주제어

한글	빈곤	공간분석	셉티드	안전	도시재생
(영문)	(poverty)	(spatial analysis)	(CPTED)	(safety)	(urban regeneration)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
경찰청	□ 빈곤층 밀집지역의 범죄예방대책 수립을 위한 기초자료 제공
법무부	□ 범죄예방정책국의 환경설계를 통한 범죄예방대책 수립을 위한 기초자료 제공

□ 국정과제 관련성

목표	전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량강화 및 사회적 약자보호
3	1	모두가 누리는 포용적 복지국가	46	서민이 안심하고 사는 주거 환경 조성

※ 국외출장

출장지(방문기관)	미국(도시 미정), 미국범죄학회(ASC : American Society of criminology), 연방법무부(NIG : National institute of justice), NYPD, 뉴욕시청 등
출장목적	미국범죄학회 학술대회 참석 및 발표, 토론 진행, 연방법무부, NYPD, 시청 등을 방문하여 정책협의 및 정례회의를 통해 2018년 연구의 확산 및 2019년도 연구과제 발굴을 도모하고자 함
출장자(역할)	연구책임자 (업무협의 및 발표)

출장지(방문기관)	영국 주택커뮤티니티청(Homes and Community Agency), 영국 주택협회(Housing Association), 맨체스터 내 도시재생 대상지역(뉴이슬링턴, 클레이톤 등)
출장목적	빈곤층 밀집지역의 안전도를 제고하기 위한 통합적인 정책방안으로 사회경제적 차원의 도시재생정책을 성공적으로 수행한 영국의 관련 조직 및 기구를 방문하여 관련 제도와 사업에 대한 심도있는 조사분석을 시행함으로써 국내에 적용가능한 시사점을 도출하기 위함
출장자(역할)	연구책임자 (조사분석)

※ 외부용역 및 분담금

주요내용	도시재생사업내에서 환경설계를 통한 범죄예방사업의 의의와 주요 기법분석
대상기관	국토연구원

주요내용	빈곤층 관련 복지 및 안전지원관련 제도현황 및 개선안 분석
대상기관	한국보건사회연구원