(4) 국민안전 보장을 위한 형사정책의 실효성 제고 방안 연구[IV]: 외국인 밀집지역 안전실태와 개선방안

▣ 연구책임자

○ 김지선 선임연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 이 연구는 외국인 밀집지역에서 안전과 관련된 여러 이슈들을 중심으로 실태를 파악하고, 이 지역의 객관적/주관적인 안전도를 제고할 수 있는 실효성있는 정책방안을 제언하는 것을 주된 연구내용으로 하고 있어 정책과제로 구분할 수 있음 ○ 특히 기존 외국인 관련 정책의 타당성을 평가하여, 정책대안을 새로이 개발·제시한다는 측면에서 정책과제로서의 성격이 강함

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 전체 및 연도별 연구주제의 필요성 및 목적

○ 이 연구는 국민안전 보장을 위한 형사정책의 실효성을 제고하기 위해서는 실질적이고 객관적인 범죄(피해)감소전략은 물론 국민이 체감할 수 있는 형사정책방안을 마련하는 것이 필요하다는 인식하에 기획된 5개년 연구과제임

○ 1차 년도에는 향후 4년간 개별연구를 위한 기초연구로서 기존의 국민안전 보장을 위한 형사정책의 동향을 비판적으로 점검하고, 체감안전도와 이에 영향을 미치는 요인들을 측정하기 위한 도구를 개발하였음

○ 범죄 행위와 두려움의 감정은 특정 지역과 장소에 집중하는 경향이 뚜렷하기 때문에 공간과 밀접한 관련을 가질 수밖에 없기 때문에 인구학적 속성에 기반한 특정 취약계층(아동, 여성, 노인)을 대상으로 한 기존의 안전정책은 한계를 가질 수밖에 없다는 인식 하에 2차 년도부터는 1인 가구 밀집지역, 빈곤층 밀집지역, 외국인 밀집지역, 외국인 밀집지역 등 특정 안전취약 지역별로 거주민 특성, 물리적 환경적 특성, 사회적 특성에 대한 파악과 더불어 주관적인 안전감, 이에 영향을 미치는 요인들, 안전정책에 대한 욕구 등을 파악하여 위험요소를 완화시키기 위한 장단기대책을 마련하고자 계획하고 관련 연구를 추진함

○ 연도별 연구주제는 아래와 같음. 다만 5차년도의 경우 애초 계획과 달리 내외부 자문을 받아 종합적 연구로 변경함

- 1차년도 : 기존 국민안전을 보장을 형사정책에 대한 비판적 검토, 체감안전도 측정을 위한 도구 개발

- 2차년도 : 1인가구 밀집지역의 안전실태와 개선방안

- 3차년도 : 빈곤층 밀집지역의 안전실태와 개선방안

- 4차년도 : 외국인 밀집지역의 안전실태와 개선방안

- 5차년도 : 기존 4개년 연구의 종합 및 신정부 안전정책의 평가

□ 2019년 연구의 필요성 및 목적 : 외국인 밀집지역 안전실태와 개선방안

○ 외국인 및 외국인 밀집지역 범죄양상의 변화(심각화)

- 국내 체류외국인은 2007년 100만명에 도달한 후, 9년 만인 2016년 전체 인구의 3.9% 수준인 200만명을 넘어설 정도로 가파르게 증가하는 추세임. 인구감소, 저출산·고령화 등에 대응하기 위해 향후에는 보다 개방적인 이민정책이 불가피한 상황임. 그러나 저임금 이민자 증가 등에 따른 치안·환경 악화 및 일자리 침해 우려, 일부 이민자에 대한 시혜적 지원으로 인한 국민 역차별 논란, 이민자 인권보호 강화 요구 등 사회갈등의 심화요인이 되고 있음

- 2017년 10월 경찰청 발표에 따르면 국내 거주 중국인(중국동포 포함)의 인구 10만 명 당 범죄자 검거 건수는 2,220명인 것으로 나타남. 이는 한국인(3,495)의 63.5% 수준임. 경찰청에 따르면 범죄율이 가장 높은 국적은 러시아이며, 국내 거주 러시아 국적자의 인구 10만 명 당 범죄자 검거 건수는 4,837명임. 그러나 범죄 유형을 살인으로 한정할 경우 2016년 국내에서 검거된 살인범(살인미수 포함) 995명 중 외국인은 108명(11%)이었고 이 가운데 중국인이 65%를 차지함. 즉 살인의 경우 체류외국인 비율 3.9%를 이미 크게 넘어서고 있음

- 위와 같은 현상은 “공식통계상 외국인 범죄율은 내국인보다 낮다”는 기존 연구결과에 균열이 발생하고 있음을 의미하는 것으로, 내국인이 외국인에 대해 갖는 범죄불안감이 단순히 과장되었다고 말하는 것이 향후 매우 위험한 분석이 될 수 있음을 의미함. 특히 특정 외국인 밀집지역의 경우 조직폭력배와 토착고유문화 등에 따라 게토화가 거세게 진행되고 있는 것으로 전해지고 있음. 2018년 초 법무부도 「제3차 외국인 기본정책계획」에서 ‘외국인 강력범죄에 대한 국민적 불안감 증대 및 불법체류 외국인 증가에 대한 종합적인 대응 인프라 구축 미흡’이라는 자체평가를 내놓고 있는 상황임

○ 외국인 및 외국인 밀집지역 범죄문제 연구의 긴요성

- 중앙정부는 물론 많은 지자체가 외국인 관련 범죄문제 해소를 위해 노력해 왔음. 불법체류단속과 순찰강화 등의 강경정책에서부터 셉테드, 법교육, 공동체활성화 등의 연성정책에 이르기까지 다양한 정책이 제시되고 집행되어 왔음

- 그러나 과연 이들 정책들이 애초 계획한 대로의 효과를 가져오고, 지속적으로 추진 혹은 개선되고 있는지에 대해 공식적인 보고서는 없는 상황임. 매우 지엽적인 지역을 대상으로 단기간에 정책효과가 있었다는 보고는 있으나, 중장기적 효과를 측정하고, 더 나아가 정책 자체의 적절성을 평가한 연구는 부재한 상황임(특히 일부 정책당국자는 기존 셉테드정책 등이 외국인 밀집지역에서 실패하고 있는 것으로 보인다는 평가를 제시하기도 함)

- 향후 외국인 및 외국인 밀집지역의 문제가 더 심각해질 수 있는 가능성이 높은 상황에서, 현행 이들 계층 및 지역에 대한 실태와 기존 관련정책 전반을 평가하고, 향후 정책방향을 설계하는 것은 매우 긴요한 작업이 될 것임

▣ 연구 목적

○ 선행연구는 문헌연구와 공식통계 중심의 연구임. 일부 현장조사 등이 전개되었으나, 전체 연구에서의 비중이 작고, 설문조사도 진행되지 않았음

○ 분석대상이 되는 범죄가 5대 범죄에 국한되고 있는 한계를 극복하여, 외국인 밀집지역의 고유 범죄 및 안전문제를 발견하는 데 1차적 목적을 가짐. 이러한 문제발견은 단순히 공식통계 외에 설문조사, 사례연구 등 다양한 방법론을 활용할 것이며, 무엇보다도 역사적·공간적 맥락에서 연구를 진행

○ 현행 정책현황을 분석하여 새로운 정책대안을 개발하거나, 기존 정책의 실효적인 집행 방안 등을 제시함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	과제명: 외국인 밀집지역의 범죄와 치안실태 연구(2012; 최영신) 외국인 및 외국인 밀집지역 범죄의 발생 현황 및 특성을 분석하고 정책대안을 제시	선행연구분석 통계분석 현장조사	공식통계상 외국인 밀집지역의 범죄 및 치안실태 분석 구로, 영등포, 안산, 시흥 등 4개 지역 사례분석 강력범죄 유형과 특성 분석 범죄 대응방안
	2	과제명: 국내거주 외국인의 조직범죄 실태와 대책 연구(2010; 조병인) 지역범죄예방 네트워크가 지구대, 민간협력단체, 경비업체 3자로 구성되어 있다는 전제 하에, 대도시, 중소도시, 농촌지역을 구분하여 네트워크 효과 영향요인을 설문조사를 통해 분석함	문헌연구 심층면접	선행연구분석 외국인 조직범죄 수사실태와 개선방안 외국인 조직범죄에 대한 각국의 대응체계 외국인 조직범죄 방지대책
본 연구		선행연구는 문헌연구와 공식통계 중심의 연구임. 일부 현장조사 등이 전개되었으나, 전체 연구에서의 비중이 작고, 설문조사도 진행되지 않았음 분석대상이 되는 범죄가 5대 범죄에 국한되고 있는 한계를 극복하여, 외국인 밀집지역의 고유 범죄 및 안전문제를 발견하는 데 1차적 목적을 가짐. 이러한 문제발견은 단순히 공식통계 외에 설문조사, 사례연구 등 다양한 방법론을 활용할 것이며, 무엇보다도 역사적·공간적 맥락에서 연구를 진행 현행 정책현황을 분석하여 새로운 정책대안을 개발하거나, 기존 정책의 실효적인 집행 방안 등을 제시함	문헌연구(범죄학 외 외국인 밀집지역 범죄 및 안전문제 관련한 고유한 문헌 및 선행연구 분석. 특히 역사적 맥락 포함) - 공식통계자료분석 - 2차 자료 분석 - 범죄밀도분석 및 공간분석 - 체크리스트를 이용한 현지조사 - 설문조사 - FGI: 거주자 및 지역내 안전관련 이해관계자들 대상	- 대상지역의 공간적 분포상의 특성 - 대상지역의 범죄발생 및 피해실태 분석 - 대상지역 유형별 범죄위험성 분석 - 대상지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도) 분석 - 대상지역 내 거주자들의 범죄예방활동 및 효과성에 대한 인식분석 - 대상지역의 범죄 및 체감안전도에 영향을 미치는 요인 분석 : 거주안정성, 물리적/사회적 무질서, 사회적 혼합(social mix), 사회적 자본, 사회적 배제 및 낙인 등 - 대상지역 내 이해관계자들의 안전관련 파트너쉽과 정책수요 파악 - 대상지역의 안전도 제고 정책방안제시

▣ 연차별 주요성과 요약

□ 2016년 연구성과 (1차년도)

○ 주요 국가 및 우리나라의 안전 및 재난관련 형사정책의 동향을 비판적으로 점검함으로써 향후 국민안전 보장을 위한 형사정책의 나아갈 방향과 관련 쟁점을 제시

○ 주관적인 안전감(체감안전도)를 측정할 수 있는 지표와 주관적인 안전감에 영향을 미치는 요인들을 측정하기 위한 도구의 개발

○ SNS상 위험커뮤니케이션에 대한 심층적인 분석

□ 2017년 연구성과 (2차년도)

○ 1인가구와 1인가구 밀집지역을 구분하여 양자의 특성 분석. 특히 1인가구 밀집지역의 범죄위험성을 객관적 지표와 주관적 지표로 구분하여 접근. 공식통계와 결과에 대한 계량분석 외에 공간분석과 현장실사를 통해 위험요인을 추출하고 이를 저감할 정책대안을 제시함

○ 기존 연구가 갖는 범죄 피해자 관점의 연구에서 벗어나 가해자 행태를 분석하였으며, 법제도적 측면에서 현행 1인가주 정책의 실효성을 평가함

□ 2018년 연구성과 (3차년도)

○ 빈곤층 밀집지역을 중심으로 2차년도와 유사한 연구방법론을 채용하여 다각적 실태 분석 및 정책대안개발을 위해 연구를 진행하는 중임

▣ 주요 연구내용

□ 외국인 및 외국인 밀집지역 관련 선행연구 검토

□ 외국인 밀집에 대한 조작적 정의 및 공간적 분포 분석

○ 외국인 밀집에 대한 조작적 정의

○ 외국인 밀집지역의 추출과 유형화

- 외국인 밀집지역의 공간적 분포상의 특성

- 외국인 밀집지역의 유형화 : 밀집지역의 형성과정 및 역사, 주택유형, 거주자의 특성, 사회적 혼합(social mix)의 정도 등의 요인을 고려하여 유형화

□ 외국인 밀집지역의 객관적인 안전실태 Ⅰ : 범죄 발생 실태 분석

○ 공식범죄통계자료를 활용한 외국인 밀집지역의 범죄 발생 및 범죄 특성 분석

- 외국인 밀집지역 비외국인 밀집지역과의 범죄 발생상의 특성 비교

- GIS을 활용한 외국인 밀집지역내 범죄 발생의 공간적 분포 파악 : 핫스팟과 콜드스팟 추출

○ 외국인 밀집지역의 범죄피해 실태 및 특성

- 외국인 밀집지역 중 선정된 사례지역 주민들을 대상으로 범죄피해경험과 관련된 설문조사를 실시하여 외국인 밀집지역 유형별 범죄피해실태 및 특성상의 차이 분석

□ 외국인 밀집지역의 객관적인 안전실태 Ⅱ: 물리적․환경적․역사적 측면에서 범죄위험성 평가

○ 외국인 밀집지역 유형별로 대표적인 사례지역을 선정하여 체크리스트를 활용한 현지조사의 방법을 통해 물리적 환경적 측면에서의 범죄위험성 평가

○ 외국인 밀집지역의 문화, 역사적 관점에서 위험요인에 영향을 미치는 변인 추출

□ 외국인 밀집지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도) 및 영향요인 분석

○ 외국인 밀집지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도)

- 외국인 밀집지역 거주자 특성에 따른 주관적인 안전감의 비교

- 외국인 밀집지역 유형별 주관적인 안전감의 비교

- 외국인 밀집지역 거주자들의 주관적인 안전감에 대한 공간분석

○ 외국인 밀집지역 거주자의 주관적인 안전감(체감안전도)에 영향을 미치는 요인 분석

- 거주 정주성, 물리적/사회적 무질서, 사회적 자본(신뢰, 호혜적 규범, 네트워크의 수준), 사회적 낙인 및 배제 등이 주관적 안전감(체감안전도)에 미치는 효과 파악

□ 외국인 밀집지역 거주자들의 범죄예방활동 및 효과성에 대한 인식 분석

○ 외국인 밀집지역 거주자들의 범죄예방활동 현황 분석

- 보호장치, 경계/주의조치, 지역사회방범활동 현황

○ 각 범죄예방활동의 효과성에 대한 인식 분석

□ 도시재생사업/안심마을사업 등의 정책이 외국인 밀집지역의 범죄 및 체감안전도에 미치는 영향 분석

○ 사례대상 지역 중 도시재생사업이나 안심마을사업 등이 적용된 지역을 선정하여 이러한 안전관련 정책이 외국인 밀집지역의 범죄 및 체감안전도에 미친 영향 분석

○ 사업의 성공 및 실패요인 분석

□ 외국인 밀집지역 내 이해관계자들의 안전관련 파트너쉽과 정책수요 파악

○ 외국인 밀집지역 내 거주자, 경찰관, 지자체 공무원, 기타 안전관련 정책실무가 등을 대상으로 한 심층면접을 통해 이해관계자들 간 파트너쉽(안전관련 거버넌스 현황)과 안전관련 정책수요 파악

□ 주요 국가의 외국인 밀집지역의 안전 관련 법제도 비교 검토

□ 외국인 밀집지역의 안전도 제고를 위한 정책방안 제시

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

○ 외국인 밀집에 대한 정의에 대한 선행연구 검토

○ 외국인 밀집지역에 관련된 선행연구 검토

○ 범죄위험성 혹은 범죄취약성 지표에 관련된 선행연구 검토

○ 국내외 외국인 밀집지역의 안전관련 법제도 비교 검토

□ 공식 통계자료의 분석

○ 외국인 밀집지역의 범죄발생에 관한 공식통계자료 분석

○ 범죄취약성요인과 관련된 사회지표자료의 분석

□ 현지조사

○ 체크리스트(check list)를 통한 현지조사 : 물리적인 환경으로 인한 지역의 범죄취약성의 정도를 파악하기 위한 목적으로 법무부, 국토부, 경찰청, 지자체, 연구기관 등에 의해서 작성된 범죄위험도 평가 관련 체크리스트를 종합 분석하여 외국인 밀집지역의 유형에 맞게 수정, 작성된 체크리스트를 활용한 현지조사를 통해 외국인 밀집지역 유형별 범죄안전도와 범죄취약성 요인 파악

□ 설문조사

○ 외국인 밀집지역 거주자 대상 설문조사 : 범죄피해경혐, 체감안전도, 사회적 관계 등 집합효율성, 범죄예방활동, 안전관련 형사정책에 대한 인식 및 평가, 정책수요 파악

□ Focus Group Interview

○ 외국인 밀집지역 거주자를 대상으로 한 FGI

- 외국인 밀집지역 유형별 거주자대상 FGI 구성

- 조사항목 : 불안감을 느끼는 장소, 불안감을 느끼는 이유, 안전을 위해서 취하는 조치 및 조치의 효과성에 대한 인식, 지역사회 안전활동에 대한 참여정도 및 참여의사, 안전관련 정책에 대한 평가, 안전관련 정책에 대한 욕구 파악

○ 외국인 밀집지역 내 경찰, 지자체 공무원, 안전관련 실무자, 지역활동가 등을 대상으로 한 FGI

- 외국인 밀집지역 유형별 실무자 대상 FGI 구성

- 조사항목 : 안전관련 정책에 대한 평가, 안전관련 정책의 실패 및 성공요인, 안전관련 활동에 있어 주민참여에 대한 태도 및 인식, 안전관련 정책수요 파악

□ 전문가 세미나 개최

○ 국내외 안전관련 전문가 초청 세미나 개최

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2019년도
	1	2	3		4	5		6	7	8	9	10	11		12
□ 세부연구계획 수립
□ 문헌자료 수집 및 문헌연구
□ 통계분석 및 현장실사
□ 중간보고서 작성 및 제출
□ 외부자문 및 워크숍 (특히 정책실태·대안 검토)
□ 최종보고서 작성 및 제출
□ 보고서 검토회의 상정
□ 교정 및 발간

▣ 연구기간

연구년차	(4/5년차)	연구기간	12	개월	시작일	2019.1.1	종료일	2019.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	L (일반공공행정 및 공공안전)	중분류	L4 (갈등관리)

▣ 주제어

한글	외국인 밀집지역	다문화주의	셉테드	안전	도시재생
(영문)	(Foreign Ghetto)	(Multiculturalism)	(CPTED)	(Safety)	(Urban Regeneration)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
법무부	□ 출입국외국인정책본부의 주요 정책 내용으로, 2017년‘제3차 외국인 기본정책계획’에 본 연구와 관련된 내용이 기 반영되어 있음
경찰청	□ 본청 외사국 및 경찰서 단위 외사과와 생활안전과에서 관련 정책을 추진 중임
행전안전부	□ 안심마을 만들기 사업의 주무부처로서 각 지자체 관련 사업을 총괄함
국토교통부	□ 정책대안의 하나인 도시재생 사업의 주무부처임

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호
3	1	모두가 누리는 포용적 복지국가	46	서민이 안심하고 사는 주거 환경 조성

국외출장

출장지(방문기관)	샌프란시스코 미국범죄학회(ASC : American Society of criminology), 캘리포니아 주법무부, 샌프란시스코 시청, LAPD 등 (12월 예정)
출장목적	미국범죄학회 학술대회 참석 및 발표, 토론 진행, 캘리포니아 주법무부, LAPD, 시청 등을 방문하여 외국인 정책 실태 자문과 세미나를 통해 2019년 연구의 확산 및 2020년도 연구과제 발굴을 도모하고자 함
출장자(역할)	연구책임자 (발표 및 정책협의)

출장지(방문기관)	독일 범죄학대회(The 24th German Congress on Crime Prevention) 발표 (6월 예정), 주법무무 및 경찰관서
출장목적	전년도 연구결과 발표와 금년도 연구과제 수행내용에 대한 해외연구동향 청취와 관련 학자 및 실무자와의 세미나 진행. 정책집행동향 의견교환
출장자(역할)	공동연구자 (발표 및 정책협의)

외부용역 및 분담금

주요내용	외국인 정책에 대한 평가와 신규 외국인 정책대안 개발
대상기관	이민정책연구원

주요내용	공식범죄통계 분석 및 현장실사
대상기관	치안정책연구소

주요내용	공간분석 수행
대상기관	한국셉티드 학회 혹은 대한범죄학회