(7) 한국형 자치경찰제 시행 및 정착에 관한 연구(Ⅰ)

▣ 연구책임자

○ 박준휘 선임연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 기존 국가경찰제를 국가경찰 및 자치경찰이라는 이원화된 형태로 바꾸는 형사사법제도 변화에 대해 정책의 타당성과 실효성을 평가하고, 성공적인 정책집행 방향에 대해 논의하는 본 연구는 전형적인 정책연구라 할 수 있음

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 역대 정부의 자치경찰제 시행 노력과 본격실시 미이행

○ 국민의 정부는 자치경찰제 도입을 국정 100대 과제로 선정하고 당정협의회를 거쳐 경찰위원회 중심의 일본식 ‘자치경찰제안’을 1999년에 마련하였으나, 제16대 총선에서 과반의석 확보 실패 등 추진여건 불비로 국회에 제출하지 못하고 폐기됨

○ 참여정부는 지방분권특별법에 자치경찰제 도입을 의무화하여 민간전문가의 추진체계를 구축하고 주민생활 중심의 자치경찰제 도입방안을 확정하였으며, 2004년 11월 15일 행정자치부장관 소속하에 ‘자치경찰제 실무추진단’을 설치하여, 2005년 11월에 ｢자치경찰법안｣을 국회에 제출하였고, 시․도지사협의회에서도 2005년 12월 유기준의원 대표발의로 자치경찰법안을 국회에 제출하였으나, 17대 국회 임기종료로 두 법안이 모두 자동폐기. 그러나 2006년 7월 1일 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣(이하 ‘제주특별자치도법’) 시행으로 127명으로 구성된 제주자치경찰단이 전국 최초로 출범하여 시행

○ 이명박 정부에서는 광역단위 기능과 주민참여 확대방안을 추가하여 자치경찰제 도입방향을 설정하고 ‘5대 국정지표, 193개 국정과제’에 포함시켰으며, 2008년 2월 29일 지방분권촉진에 관한 특별법 제11조 제3항에 자치경찰제 도입을 명시. 그리고 대통령 소속 ‘지방행정체제개편위원회’에서 전국의 행정체제 개편안을 정립한 후 교육자치․자치경찰제관련 입법을 완료할 계획이었으나, 행정체제개편에 대해 정치권 등과의 합의가 이루어지지 못하여, 결국 자치경찰제 실시는 다음 정부의 공약으로 논의됨

○ 박근혜 정부에서는 ‘지방자치발전위원회’가 주민편익 증진, 행정효율 제고, 지방경쟁력 강화 등을 3대 정책목표로 설정하고, 6개 핵심 과제 중 하나로 5년 내 자치경찰제 도입을 계획하였으나, 구체적이고 실질적 추진은 이루어지 않음

□ 현 정부의 자치경찰제 재추진

○ 현 정부는 지방분권과 주민복지향상의 실현을 위해 자치경찰제 실시를 핵심 국정과제로 제시함. 이에 부응하여 경찰청은 경찰개혁위원회를 구성하였고, 2017년 10월 19일 광역단위 자치경찰제 ‘권고안’을 발표함

○ 권고안의 주요 내용으로, 전국 시‧도 소속으로 ‘자치경찰본부’ 및 심의‧의결기구인 ‘시‧도 자치경찰위원회’를 설치. 자치경찰에게 보안‧외사와 같은 국가사무 및 전국적‧통일적 처리를 요하거나 고도의 전문성으로 자치경찰이 수행 곤란한 사무를 제외한 주요 예방‧단속‧위험방지‧공공질서 유지 관련 생안‧교통‧경비 사무 및 지방 전문행정과 관련된 특별사법경찰 사무를 부여. 학교폭력‧가정폭력‧성폭력 범죄 등 주민의 기초적인 사회관계 형성과정과 밀접히 관련된 일반범죄에 대한 수사권을 부여. 시‧도지사가 자치경찰에 대한 인사권을 보유

○ 청와대도 2018년 1월 14일 권력기구 구조 개편안을 발표하면서(아래 그림 참조), 자치경찰제 실시를 광역단위에서 실시할 것임을 강조하였으며, 그 시행을 위한 법률제정을 2018년 6월로 예정함

□ 시행안 관련 갈등과 다수 쟁점 발생 그리고 효과성 평가의 필요성

○ 서울시는 2018년 2월 초 한국정책학회 용역 결과를 근거로 서울지방경찰청 이하 경찰조직(경찰서 및 파출소 포함)의 조직, 인력, 사무, 재정을 서울시로 원칙적으로 이관해 '연방제 수준의 자치경찰제' 도입을 주장함(광역수사를 제외한 모든 수사권 이관 포함). 이에 대해 경찰청과 서울지방경찰청은 수사는 사법 작용이므로 국가사무이며, 경찰개혁위원회가 내놓은 정도의 수사권 이관만이 적절하다고 반박함

○ 현재의 권고안은 참여정부 자치경찰제안이 기초지자체를 중심으로 하고, 생안·교통·경비에 국한하여 업무를 이관하는 것과 비교하면, 그 수준과 범위가 확대된 것으로 평가되며, 그에따라 다양한 쟁점이 나타나고 있음. 이미 서울시 사례에서 볼 수 있듯 사무분장과 관련하여 수사업무의 범위를 어느 정도로 해야하는 지에 대해 갈등이 크며, 실제 시행단계에 들어가면 구체적인 조직, 인사, 예산, 기관간 협력 등 다양한 쟁점에 있어 정리가 필요할 것으로 예상됨

○ 그러므로 제도시행 초기 시행착오를 최소화하고, 제도의 안착을 위해서는 제시된 ‘권고안’에 대한 비교론적 분석 외에 가상적인 시나리오 등을 기반으로 문제에 선제적으로 대응할 필요성이 있음. 더 나아가 제도시행과정에서 나타나는 문제점을 조기에 진단하고 해결하기 위해 제도에 대한 계속적 모니터링을 통한 효과성 평가가 매우 중요함

▣ 연구 목적

○ 기존 연구는 대부분 문헌연구 중심이었으며, 실증연구를 하는 경우도 심층면접 이외 연구를 진행하지 못함

○ 본 연구는 자치경찰제 시행이 임박한 상황에서 자치경찰제 시행에 대한 쟁점을 정리하고, 실제 운영과정에 대한 참여관찰 및 관련 지표에 대한 통계분석을 통해 제도 시행 초기의 혼란을 최소화함으로써, 제도의 조기안착을 꾀하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	과제명: 주요국의 자치경찰제도와 한국의 자치경찰법안 연구(2005, 박경래) 참여정부의 자치경찰법안과 관련하여 해외사례 분석 후, 국내 자치경찰제 도입의 필요성, 시행단위 및 사무배분 문제 등을 분석	문헌연구 국가간 비교연구 관계자 심층면접	경찰체제와 경찰활동이론 영국, 미국 등 8개국 자치경찰제도 비교 분석 참여정부 자치경찰법안 분석
본 연구		기존 연구는 대부분 문헌연구 중심이었으며, 실증연구를 하는 경우도 심층면접 이외 연구를 진행하지 못함 본 연구는 자치경찰제 시행이 임박한 상황에서 자치경찰제 시행에 대한 쟁점을 정리하고, 실제 운영과정에 대한 참여관찰 및 관련 지표에 대한 통계분석을 통해 제도 시행 초기의 혼란을 최소화함으로써, 제도의 조기안착을 꾀하고자 함	문헌연구 국가간 비교연구 설문조사 및 심층면접 성과지표설계 통계분석 참여관찰	제도의 의의 치안활동관련 사무분석 예산, 인사, 협력 등 쟁점 분석 범죄예방, 수사 등 성과 분석 주민만족도 분석 가이드북 발간

▣ 주요 연구내용

□ 1차년도 연구내용

○ 2018년말까지 시행안이 법률화되지 못하여, 시행안에 대한 논의가 계속 진행되는 경우, 아래와 같은 내용에 대해 연구 진행

- 제도의 의의 분석

- 사무배분, 조직, 인사, 예산 등 제도시행(안) 쟁점별 분석

- 해외 성공사례와 실패사례 소개

- 가상적 시나리오별 선제적 대응방안 마련 (가이드북 발간)

- 차년도 효과성 평가를 위한 지표 개발 (주민만족도, 범죄예방·수사효과성 등)

○ 2018년 내 시행안이 법률화되어 2019년부터 본격적인 시범실시가 예정된 경우 아래와 같은 내용에 대해 연구 진행

- 주요 쟁점별 애초 기대효과와 실제효과 비교 분석

- 효과성 평가를 위한 지표를 상반기 중 마련하여 제도 시행 하반기에 효과성 측정

- 측정결과를 바탕으로 제도적 보완책 제시

- 실제 우수사례 및 미흡사례 정리와 가이드북 발간

□ 2차년도 이후 후속 연구

○ 참여관찰, 지표별 자료수집과 분석 등을 통한 성과모니터링

○ 제도 및 운영상의 보완책 제시

※ 제도변경의 성과 측정은 단년도 연구만에 의해 불충한 면이 존재하여 3년간의 계속 연구를 제안함(예로 범죄율발생율, 신고율, 검거율 등의 변수 측정). 특히 제도시행초기 발견된 불비점들은 다시 재조정될 것이므로 이러한 변경 부분 등에 대한 계속적 모니터링이 필요함. 다만 제도시행에 큰 문제가 없이 진행이 잘 이루어진다면 연구원 자체적으로 1년 사업으로 종결하고, 대체과제를 개발할 예정임(과거 중장기 연구로 기획된 사업의 경우라도 시의성이 떨어지는 경우, 기관 내부적으로 종료하고 신규 과제로 대체한 경우가 다수 있음)

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

○ 보고서, 논문, 각종 자료 분석. 특히 비교법적 연구를 위해 해외문헌 집중 분석

□ 조사연구와 통계분석

○ 주민, 국가경찰, 자치경찰, 전문가 대상 설문조사와 심층면접

○ 계량지표를 중심으로 한 통계분석

- 계량지표의 대표적 예로 범죄발생율, 검거율, 범죄두려움, 주민만족도 등이 되겠으나, 이 외에도 기관간 협동수준(인식), 부패범죄율 등도 고려될 수 있음

- 전반적인 계량지표체계(비계량지표 포함)는 연구초기 공동연구기관 및 자문단과 함께 공동작업을 진행하여 객관성을 담보할 예정임

□ 현장연구

○ 실제 사건 개입·해결과정에 대한 참여관찰

○ 스토리텔링 중심의 질적연구를 통한 가이드북 발간 기초자료로 활용

- 질서유지업무로 시작했다가 범죄수사로 전환된 사례, 초동조치 미흡 혹은 성공으로 사건해결이 실패 혹은 성공한 사례, 기관간 공조 혹은 공조실패 사례, 국가경찰과 자치경찰간 혹은 자치경찰상호간 업무조정 사례 등과 같이 분야별로 사안을 발굴·분석한 후, 가이드북 형식으로 발간함으로써 경찰교육 및 제도개선 자료로 활용함

□ 외부의 객관적 검증체계 수립과 학제적 연구

○ 학계, 실무계 전문가 중심의 자문 및 검증단을 꾸리고, 국회 등과 공동세미나 개최

○ 치안정책연구소, 지방자치학회 등과 협동연구 수행

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2019년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□ 세부연구계획 수립
□ 자료 수집 및 문헌연구
□ 워크숍 및 자문회의
□ 중간보고서 작성 및 제출
□ 지표설계와 참여관찰
□ 최종보고서 작성 및 제출
□ 보고서 검토회의 상정
□ 교정 및 발간

▣ 연구기간

연구년차	(1/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2019.1.1	종료일	2019.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	L (일반공공행정 및 공공안전)	중분류	L6 (형사정책)

▣ 주제어

한글	형사사법개혁	자치경찰	정책평가	제도설계	분권화
(영문)	(Criminal Justice Reform)	(Municipal Police)	(Policy Evaluation)	(Institutional Design)	(Decentralization)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
경찰청	□ 현행 국가경찰제 운용의 주체로서 그 기능 중 일부를 이관하면서도, 향후 자치경찰과의 업무협력, 관계설정에 있어 가장 중요한 역할 담당
광역자치단체	□ 현행 정부안에 의하면 자치경찰 수행의 주체가 됨
행정안전부	□ 국가경찰과 자치경찰 간 갈등에 있어 갈등조정의 제1차적 책임자
검찰(법무부)	□ 국가경찰과 자치경찰 모두 수사권 행사에 있어 기소권을 가진 검찰과의 관계설정 중요(법무부는 자치경찰 포함 총괄적인 형사정책 수립·시행에 있어 가장 상위에 있음)

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호

국외출장

출장지(방문기관)	일본(도쿄) 도쿄도청 및 경찰청, 오사카부청 및 경찰청(영사관 방문 포함)
출장목적	자치경찰 운영실태 참관 및 자치단체, 국가경찰, 자치경찰간 협력관계 세미나
출장자(역할)	연구책임자(회의 주최 및 토론)

외부용역 및 분담금

주요내용	과지표 공동개발 및 공식통계자료 분석
대상기관	치안정책연구소

주요내용	국가경찰과 자치경찰간 업무분장, 예산, 인력 등 쟁점 정리
대상기관	한국지방자치학회(또는 한국행정연구원)