(8) 과거사 청산을 위한 국가폭력 연구: 노역동원을 중심으로(Ⅰ) - 1960년대 초법적 보안처분과 국토건설사업

▣ 연구책임자

○ 유진 부연구위원

과제구분	■ 기초 정책
구분 선정 사유	○ 발굴된 사료 및 인터뷰 자료는 해당 시기 형사정책은 물론 국가와 국토건설사업의 성격을 규명하기 위한 역사 연구의 기초 자료로 활용됨 ○ 이를 통해 한국의 역사적 특성을 반영한 범죄학 이론의 구축이 시도될 수 있음

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 국가폭력 연구의 필요성

○ 국가폭력에 대한 진상 조사와 피해회복 지원은 후속조치와 재발방지를 위한 정책 수립, 나아가 국민통합을 위해 그 필요성이 요청되어 왔음.

○ 권위주의 시기의 반인권적 처벌 제도 운용의 역사적 경험은 이후 해당 사회의 사법불신을 극복하기 위한 전략, 형사사법체계의 특성, 제도 변화의 방향 등에 영향을 미쳐, 새로운 정책이 등장하더라도 그 효과를 상이하게 만드는 요인으로 지적되고 있음. 즉, 국가폭력의 실태에 대한 연구는 서구 중심의 법사회학 이론을 재구축하고 국가비교연구를 확장하기 위한 기초연구로서의 중요성을 가짐(Deflem and Swygart, 2001; South and Weiss, 1998)

□ 국가폭력 실태조사의 한계

○ 2000년대 중반 이후 국가인권위원회, 진실·화해를위한과거사정리위원회, 국회 및 부처별 위원회를 통해 권위주의 시기 폭력, 학살, 의문사 등 공권력에 의한 인권침해 실태에 대한 조사 및 피해 구제가 진척되는 성과가 있었음.

○ 하지만 이는 주로 정치적 사건들에 대한 자의적인 입건, 수사, 고문, 재판과 양형 등을 중심으로 전개되어 왔고, 때문에 ‘민생치안’의 영역에서 우범 혹은 재범의 위험을 이유로 탈법적, 초법적으로 운용된 공권력 행사의 실태, 특히 수사 및 재판 단계가 아닌 치안 및 행형 단계에서 법적 근거 없는 사실행위로서 이뤄진 보안처분의 작동 실태에 대한 연구는 미진한 상황임.

※ 현재 진상규명과 관련 법률은 5.18 민주화 운동, 제주 4.3사건에 국한되어 있음

□ 형사사법체계의 작동 방식과 경제적 조건에 대한 규명 필요성

○ 공권력 남용으로 인한 인권침해 과정에서 형사사법체계의 작동 방식은 핵심적임. 하지만 기존의 국가폭력 실태조사는 피해자에 대한 명예회복 및 피해회복 지원 등을 목적으로 이뤄졌기에 이 과정에서 형사사법기관은 물론 내무부, 건설부, 복지부 등 관련 부처가 어떻게 작동했는지에 대한 설명은 해당 정권에 대한 규범적 평가로 환원되고 있음. 단속과 처벌의 규모, 이 과정에 소요되는 인력, 재정 부담 방식, 민간단체의 동원 과정 등 국가의 역할에 대하여는 충분한 규명이 이뤄지지 못하였다는 평가가 큼

※ 2004년 제정된 삼청교육피해자의 명예회복 및 보상에 관한 법률 역시 진상규명을 위한 조사의 절차와 권한을 규명하고 있지는 않음. 형제복지원 사건의 경우 진상규명 및 피해자지원을 위한 법률안이 발의되었으나 임기만료로 폐기되고 재차 발의가 이뤄지며 조사가 지연되고 있음

○ 특히 국가의 권력 작동 방식에는 정권의 정치적 성향이나 정치구조 뿐만 아니라 당대의 경제적 조건이 영향을 미치며, 국가는 형사사법에 수반되는 경제적 비용의 부담을 조절하기 위한 전략들 속에서 구체적인 법집행 방식을 선택하게 됨(Walmsley, 2003; Killas, 1986; Neopolitan, 2001). 그리고 이 과정에서 인권침해가 묵인, 동원되기도 함

○ 즉, 국가폭력을 ‘권위주의’의 산물로 환원하는 것을 넘어, 그것이 구체적으로 어떠한 조건 속에서 지속/가능했는지를 실증적으로 설명할 필요가 있음

▣ 연구 목적

○ 본 연구는 국가폭력의 피해 내용과 정도를 파악하기 보다는 그 과정에서 형사사법체계가 어떻게 작동했는지를 규명하는 것을 목적으로 함. 즉, 권력 행사방식의 정당성을 규범적으로 비판하는 것을 넘어, 이것이 가능했던 정치, 경제적 조건, 국가의 인력 및 예산 운용 전략 등을 구체적으로 설명하고자 함.

○ 이를 위해 국가폭력이 지속되어 온 것으로 평가받는 신/군부 정권기에 한정하여, 대대적인 엄벌주의 정책으로 인한 만성적인 구금과밀, 형사사법 및 행형의 비용 부담을 최소화 하기 위한 전략들이 어떻게 국가폭력과 결부되었는지를 설명하고자 함

○ 정치범, 사상범 등에 비하여 국가폭력 연구에서 상대적으로 소외되어 온 민생치안사범에 대한 노역 동원 및 부과를 중심으로 그 실태를 연구하고자 함. ①만성적 재정난과 경제개발계획이 지속되고 있던 1960년대의 부랑아, 깡패, 성매매 여성 등에 대한 국토건설사업 동원, ②강화된 반공 기조로 구금과밀의 상황에 놓이게 된 1970년대 교도행정과 탈법적 노역 부과, ③삼청교육대(‘근로봉사’) 및 보안감호 법제화 이후의 강제 노역과 부랑아 등 복지시설 수용을 통한 노역이 그 대상임

○ 즉, 재범의 위험을 방지하고 계도한다는 명분하에 초법적, 탈법적인 방식으로 이뤄진 단속, 입건, 구금 등의 실태와 이 과정에서의 재정 부담을 최소화하고 경제적 효율성(efficacy)을 확보하기 위한 국가 전략을 이들에 대한 노역 활용방식을 중심으로 규명하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	-연구제목 : 5.16군정기 사회정책: 아동복지와 부랑아 대책의 성격 -김아람(2011) -박정희 정권기 부랑아에 대한 정책 기획이 경제개발과 가지는 관련성 해명	-문헌연구	-시설수용된 부랑아의 인신적, 경제적 구속 및 폭력이 복지라는 명분으로 정당화 되는 과정에 대한 역사 연구
	2	-연구제목 : 사회적 배제의 형성과 변화 : 넝마주이 국가동원의 역사를 중심으로 -박홍근(2012) -박정희 정권의 부랑아 단속이 근로재건대, 개척단 동원 등 다양한 방식의 사회적 배제로 이어지는 과정을 추적	-문헌연구	-부랑아, 근로재건대, 자활근로대, 포이동으로 이어지는 ‘사회악’에 대한 배제 방식과 의미에 대한 문화 연구
	3	-연구제목: 과거사진상규명위원회 종합보고서 -국방부 과거사진상규명위원회(2007) 삼청계획 입안과정 및 교육 실태	-인터뷰 및 문헌연구	검거, 교육, 근로봉사, 사회보호법 제정 등 삼청교육 실태보고 및 폭행, 사체처리, 명부 관리 등 향후 조사의 관련 쟁점 제시
	4	-연구제목: 국가폭력과 의문사의 발생 -연구자(년도): 대통령소속 의문사진상규명위원회(2003) -정권별 국가폭력의 유형을 일별		긴급조치, 보안사, 안기부 등 억압기구를 중심으로 저항세력에 대한 억압 과정 기술 정치범, 사상범에 대한 고문, 사상전향, 공작 활동 및 군의문사가 주된 조사 대상
본연구		-사상범, 정치범 외 민생치안의 영역에서 재범의 위험을 방지한다는 명분으로 부과된 초법적, 탈법적 강제노역의 실태 규명	-구술사 -문헌연구	-권위주의 시기 ‘사회악’ 척결 기획과 국토건설단, 개척단 사업, 삼청교육대 및 보호감호, 복지원 등을 통한 강제노역 및 강제수용 현황 실태 조사(*여성 대상자를 포함함) -형사사법에 소요되는 재정 부담을 최소화 하려는 국가의 효율성 확보전략과 이 과정에서의 인권침해를 규명 -피해의 실태조사 보다는 이 과정에서 형사사법기관의 역할(법제화 과정 포함) 및 노동력 착취 과정을 중점적으로 검토

▣ 주요 연구내용

□ 초법적 보안처분과 국토건설사업: 1960년대 (1년차)

○ 치안정책을 통한 ‘부랑인’, ‘깡패’ 등 검거와 형사절차 운용 방식

- 단속 및 입건, 처분의 법적 근거와 규모

- 국토개발 및 경제개발계획 등 집중 단속의 배경이 된 치안 정책의 등장 과정과  관계 부처의 역할, 민간단체 활용 방식

- 보도소, 감화원 등 시설 위탁 및 훈방 등 처리 현황

○ 개척단, 국토건설단 동원 규모 및 운영 실태

- 개척단 및 국토건설단 사업의 운영 실태

(전국 규모, 작업량, 위치, 수용 및 근로동원 방식 등)

- 관리, 감독의 주체 및 예산 부담, 노임 지급 방식

○ 피해의 구체적 내용 및 피해 회복을 위한 정책 방안

- 인권침해 실태 및 피해자 구제의 필요성, 내용 검토

- 토지 분할 및 주거권 보장, 보상 등 미해결 된 법적 쟁점 구체화

□ 구금과밀과 탈법적 노역 부과: 1970년대 (2년차)

○ 보안관찰, 주거제한, 보안감호 등 사회안전법을 통한 보안처분 운용 실태 및 대상자 선정 과정, 당시의 구금 상황과 요인

○ 교도행정의 예산 확보 및 지출 절감을 위한 전략과 이 과정에서의 탈법 및 인권침해 사례

○ 구금시설 내 탈법적 노역 운용과 교도행정, 생산 실태

□ 사회보호법과 부랑아 단속: 1980년대 (3년차)

○ 삼청교육 대상자(‘근로봉사’)의 보호감호 전환 과정 및 규모, 피보호감호자에 대한 노역 부과 실태 및 규모

○ 경찰의 부랑아 단속 기획과 배경, 형제복지원, 성지원, 광성복지원, 양지원 등 복지시설 강제 수용 및 강제 노역 부과 실태. 노임 미지급 및 시설장 횡령 등의 문제점과 사법처리 및 이후 입법의 한계 등 검토

▣ 연구 추진방법

□ 구술사 연구

○ 당사자 및 경찰, 검찰, 군교도소 등 관련 기관 종사자 인터뷰

○ 제도운용 실태 및 효과, 사회적 배경 파악

□ 문헌 연구

○ 국가기록원 및 국회회의록 등 행정문서 중심으로 미발굴된 사료 검색

○ 국가재건최고회의보, 혁명정부 종합업적, 한국경찰사, 법무부사 등 공식발간자료

○ 과거사진상규명위원회 종합보고서, 인권위실태보고서, 위헌소송 자료 등

□ 전문가 워크샵 및 토론회

○ 연구 내용의 구체화를 위한 전문가 워크샵

○ 연구결과를 토대로 토론회 실시. 진상규명 및 조사, 보상, 사법적 처리의 한계와 입법 과제 논의

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2019년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□ 세부계획수립
□ 선행연구 검토 및 자문회의
□ 구술사 조사
□ 자료 조사
□ 중간 및 최종발표회
□ 최종보고서 작성

▣ 연구기간

연구년차	(1/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2019.1.1	종료일	2019.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	L (일반공공행정 및 공공안전)	중분류	L6 (형사정책)

▣ 주제어

한글	과거사	인권	노역	보안처분	국토건설사업
(영문)	(Past History)	(human rights)	( Labour Penalty)	( Security Meassure )	(National Development Project)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
행자부	□ 국민 눈높이에 맞는 과거사 문제 해결 □ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화
법무부	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화
국가인권위원회	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	1	국민주권의 촛불민주주의 실현	3	국민의 눈높이에 맞는 과거사 문제 해결
	2	소통으로 통합하는 광화문 대통령	6	국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화

외부용역 및 분담금

주요내용	○ 국토건설사업 관련 문서 현황 파악 및 자료 발굴(국가기록원 및 국회회의록, 국가재건최고회의보, 혁명정부 종합업적, 한국경찰사, 법무부사 등 공식발간자료) ○ 지역주민 및 관계자 대상 구술사 인터뷰 공동 진행
대상기관	한국사회사학회