(9) 중형주의 형사제재의 실효성에 관한 평가연구(Ⅰ) - 신상정보등록 및 공개제도의 실효성 평가연구

▣ 연구책임자

김지선 선임연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 본 연구는 성폭력범죄자가 형을 마치고 지역사회로 돌아온 후 범죄자의 재범을 억제하고, 성범죄자가 사는 지역사회 주민들의 안전을 위한 목적으로 실시되는 신상정보등록 및 공개제도의 실효성을 평가하고, 이에 대한 개선방안을 제시하는 연구로 정책연구에 해당함

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 2000년대 중반 이후 우리나라의 형사제재의 두드러진 특징은 ‘중형주의’ 혹은 ‘엄벌주의’라고 할 수 있으며, 이의 핵심은 주로 성폭력범죄를 대상으로 한 법정형의 상향조정과 새로운 보안처분의 도입 및 강화라고 할 수 있음

○ 2008년 ‘조두순 사건’과 2010년 ‘김길태 사건’이 대중매체를 통해 사회적 관심을 불러일으켜 성폭력범죄에 대한 사회적 불안과 공포가 고조되자, 국회는 이러한 공포와 불안을 진정시킬 필요가 있다는 명목으로 2010년 유기자유형의 상한을 종전의 15년에서 30년으로, 이를 가중할 경우 25년에서 50년으로 2배 상향하였고, 미성년자에 대한 강간, 미성년자에 대한 유사강간, 13세 미만 미성년자에 대한 강제추행, 장애인 강간 등의 성폭력범죄에 대한 법정형을 몇 차례의 개정을 통해 지속적으로 상향하였으며, 장애인의 보호, 교육 등을 목적으로 하는 시설의 장 또는 종사자가 장애인에 대해 성폭력을 저지른 경우와 성폭력범죄의 상습범은 형의 1/2까지 가중처벌규정을 마련하였음

○ 이와 더불어 성폭력범죄자를 대상으로 한 새로운 보안처분이 도입되거나 확대되었음. 구체적으로 2000년 주로 청소년성매매에 초점을 맞추어 청소년대상 성폭력범죄자를 대상으로 한 신상공개제도는 2005년 개정으로 신상정보 등록제도가 추가되어 “신상정보등록 및 공개제도”로 변화되었고, 2006년에는 아동·청소년이 주로 생활하는 시설에서 일정기간 동안 근무할 수 없고, 관련 기관 운영도 제한하는 “취업제한제도”가 도입되었으며, 2008년에는 “전자감독제도”, 2010년에는 “성충동약물치료제도”가 도입되었음. 그리고 이러한 성폭력범죄자를 대상으로 새롭게 신설된 보안처분은 최근에 이르기까지 몇 차례의 법개정을 거쳐 그 대상 및 기간이 확대되었으며, 신상정보등록 및 공개제도와 전자감독제도는 법 시행이전 성폭력범죄자에게까지 동 제도를 소급적용하는 이례적인 상황을 맞이하기도 하였음

□ 최근 10여 년간 성폭력범죄를 중심으로 두드러지게 나타난 중형주의 형사제재에 대해서는 특히 신설된 보안처분을 중심으로 법치주의 원칙과 책임주의 원리에 입각하여 정당성과 타당성에 대한 비판적인 평가가 다수 이루어졌으나, 그 실효성에 대한 실증적인 연구는 거의 이루어지지 않은 상황임. 그러나 신설된 보안처분들은 대상자의 재범위험성을 판단기준으로 하여 이러한 재범위험으로부터 공공의 안전을 최우선 목적으로 하고 있다는 측면에서 실증적인 자료를 통하여 그 실효성을 판단해보고 전반적인 형사제재라는 큰 틀 하에서 향후 개혁방향을 모색해야 할 필요가 있음

○ 중형주의 형사제재의 타당성과 정당성에 대한 논의는 신설된 보안처분 중 가장 사회적 관심을 끌었던 전자감독제도의 도입 시기를 전후하여 주로 법학자들을 중심으로 집중적으로 이루어졌음(고명수, 2013; 김봉수, 2011; 김성언, 2015; 김정한, 2013; 김태명, 2011; 김혜정, 2010; 박봉진, 2012; 송광섭, 2010; 송영지, 2011; 신동일, 2011; 윤영철, 2008; 이재석, 2011; 이호중, 2013; 정신교, 2011; 정현미, 2015; 최정학, 2010, 2014 등)

○ 반면, 신설 보안처분의 입법 시 정당화 근거로 주로 사용된 범죄예방효과를 비롯한 중형주의 형사제재의 실효성에 대한 실증적인 연구는 몇 편에 불과할 뿐 거의 수행되지 않았으며(조윤오, 2009, 2010; 김지선 외, 2012; 김지선 외, 2013 등), 특히 취업제한제도는 저조한 사회적 관심으로 인해, 성충동약물치료제도는 낮은 활용도로 인해 실증연구가 수행되지 않았음

- 더욱이 몇 편 되지 않는 소수의 실증적인 연구들도 7-8년 전 각 보안처분제도가 도입된 후 얼마 되지 않은 시점에서 수행되어 후속 연구를 통해서 본격적인 실효성 평가의 결과가 보완될 필요성이 있음

- 이와 더불어 그 동안 각 제도는 몇 차례의 법개정을 거쳐 대상범위와 보안처분기간이 확대되거나 운영방식의 변화가 있었으며, 다른 한편으로는 전자감독제도를 제외한 취업제한제도, 신상정보등록 및 공개제도, 성충동약물치료제도는 재범위험성 등을 고려하지 않고 일률적으로 기간을 설정하고 있다는 점에서 헌법재판소로부터 헌법불합치 판결을 받았고, 이에 따른 법개정이 수반되었음. 구체적으로 취업제한제도는 취업제한 기간을 범죄의 경중과 재범 위험성을 고려하여 차등해서 선고할 수 있도록 변화되었고(2018. 1. 1.), 신상정보등록 및 공개제도는 선고형에 따른 신상정보 등록기간 차등화, 재범위험성에 따른 신상정보 확인주기 차등화, 신상정보 등록면제제도 도입(2016. 12. 20.) 등을 겪어 이러한 변화들이 각 제도의 실효성에 미치는 영향들을 새롭게 살펴볼 필요성 또한 있음

▣ 연구 목적

○ 이에 본 연구는 성폭력범죄자에 대한 중형주의 형사제재라는 맥락에서 신설된 보안처분제도들을 대상으로 재범위험성이라는 논리를 근거로 제도가 구성되어 있는가, 재범위험성 판단을 위한 적절한 구조가 마련되어 시행되고 있는가, 그 목적한 데로 공공의 안전을 효과적으로 확보하고 있는가, 범죄자에 대한 재범억제효과는 어느 정도이며, 장기적으로는 그들의 사회재통합에 어떠한 영향을 미치는가, 제도운영이 형사사법에 주는 부담이나 비용, 범죄자 및 가족 등에게 미치는 부정적 영향 등 여러 가지 사회경제적 비용은 어느 정도인가 등을 연구문제로 설정하고, 이러한 연구문제에 답하기 위해 다각적인 측면에서 다양한 경험적인 연구방법을 활용하여 실증자료를 수집하고, 이를 비판적으로 분석함으로써 각 제도의 실효성을 판단해보고, 향후 개선방향을 모색하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분	선행연구와의 차별성
	연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	성폭력범죄자 사후관리시스템에 대한 평가연구(Ⅰ) - 신상공개제도의 효과성 연구(2012) - 신상정보등록 및 공개제도의 운영과정상의 문제점과 효과성을 살펴보고, 향후 개선방안 제시	문헌연구 판례분석 Focus Group Interview 일반인대상 설문조사 성범죄자 대상 설문조사	우리나라 신상공개제도의 연혁 및 변천과정 고찰 미국과 영국의 신상공개제도 관련 법적 쟁점 고찰 신상공개제도 운영과정 평가 신상공개제도의 지역사회보호효과, 일반예방효과, 특별예방효과 분석 개선방안 제시
본 연구	중형주의 형사정책의 실효성에 대한 평가연구(Ⅰ) - 신상정보등록 및 공개제도의 실효성 평가연구(2020) - 본 연구는 신상정보등록 및 공개제도의 운영과정상의 문제점과 효과성을 살펴보고, 향후 개선방안 제시한다는 점에서 2012년의 연구와 연구목적은 동일하나, 2012년 이후 이 제도는 신상정보등록 및 공개제도 이원화, 신상정보등록제도의 강화, 등록대상, 등록정보, 등록간격, 고지대상의 변화, 레드클린제도의 도입 등 거의 모든 면에서 커다란 변화가 있었음. 이번 연구에서는 이러한 변화된 신상정보등록 및 공개제도의 실효성을 평가하는 것임	2012년과 동일하게 문헌연구, 판례분석, Focus Group Interview, 일반인대상 설문조사, 성범죄자 대상 설문조사를 실시하고, 이와 더불어 그동안 축적된 자료를 기반으로 1) 재범 분석, 2) 레드클린대상자에 대한 분석, 3) 비용효과분석을 추가하고자 함	2012년 이후 우리나라 신상공개제도의 연혁 및 변천과정 고찰. 특히, 등록면제제도 도입배경 등에 관한 집중고찰 신상공개제도 운영과정 평가 신상공개제도의 지역사회보호효과, 일반예방효과, 특별예방효과 분석 재범관련 요인 분석 신상정보등록면제제도의 운영현황 및 효과성 분석 등록 및 공개제도의 비용효과분석 개선방안 제시

▣ 주요 연구내용

□ 본 연구는 성폭력범죄자를 대상한 보안처분의 실효성을 평가하고자 하는 목적으로 3년간의 중장기 과제로 기획되었으며, 각 년도별로 4가지의 개별 보안처분의 실효성을 평가하고자 함,

○ 1차년도(2020년) : 신상정보등록 및 공개제도의 실효성 평가연구

○ 2차년도(2021년) : 전자감독제도의 실효성 평가연구

○ 3차년도(2022년) : 성충동약물치료제도 및 취업제한제도의 실효성 평가연구

□ 2020년 신상정보등록 및 공개제도의 실효성 평가연구

○ 신상정보등록 및 공개제도는 2000년 그 당시 사회적으로 문제가 청소년 성매매(일명, 원조교제)에 초점을 맞추어 처음 도입되었으나, 이후 성폭력범죄자를 대상으로 도입된 4가지 유형의 보안처분 중 가장 많은 변화가 있었음. 이 중 중요한 변화는 2010년 성범죄자에 대한 등록제도와 인터넷 등을 통한 공개제도의 실시에 따른 본격적인 성범죄자 대상 국가관리체계의 도입과 헌법재판소의 헌법불합치 판결에 따른 후속조치로 2016년 12월부터 실시된 재범위험성을 고려한 정보확인 주기의 차등화와 신상정보등록면제도의 도입이라고 할 수 있음

- 초기 신상정보등록과 이에 대한 관리체계에 기반하지 않은 일반신상공개제도로 출발하였으나 2006년 신상정보등록제도에 기반한 공개제도로 변화되었고, 공개방식도 초기 홈페이지와 관보를 통한 공개에서 인터넷을 통한 공개(2008년)로 변화되었으며, 2011년에는 우편고지를 통한 공개가 추가되었음. 대상범죄의 경우에는 아동청소년대상 성범죄에서 성인대상(2011년) 성범죄로 확대되면서 대상 성범죄유형도 유죄판결이 확정된 모든 범죄로 확대되었으나(2013년) 헌법재판소에 의한 헌법불합치 판결로 대상범죄가 다소 축소되기도 하였음(2016년). 또한, 공개기간의 경우에는 초기 6개월에서 5년(2006년), 10년(2008년), 그리고 20년(2010년, 성인성범죄자의 경우 2013년)으로 3차례에 걸쳐 연장되었음. 그리고 가장 최근인 2016년 12월에는 신상정보 등록면제제도가 도입되어 실시되고 있으며, 이외에도 2013년 이후 등록 및 공개정보의 범위, 공개의 구체적인 방법, 정보확인 주기, 등록 및 공개의 관리주체 등에 있어서 변화가 있었음

○ 2012년 본 연구원에서 실시된 “신상정보등록 및 공개제도의 효과성 연구”는 성범죄자에 대한 본격적인 국가관리제도가 시행된 지 만2년이 되는 시점에서 실시된 연구로 제도의 실효성을 파악하기에는 시기적으로 이른 감이 없지 않았고, 이후 제도에 있어서 중요한 변화를 감안해볼 때 제한적인 함의만을 갖고 있어 이러한 변화를 반영한 종합적인 실증연구가 다시 이루어질 필요가 있음

○ 이에 따라 본 연구는 2012년 수행된 평가연구의 틀, 즉 신상정보등록 및 공개제도의 운영과정(process evaluation) 및 그것이 범죄자의 재범예방 및 지역사회의 안전에 미치는 효과성(outcome evaluation)에 대한 객관적이고 경험적 분석이라는 틀은 유지하되 2012년 이후 변화된 신상정보등록 및 공개제도가 재범위험성이라는 논리를 근거로 제도가 구성되어 있는가, 재범위험성 판단을 위한 적절한 구조가 마련되어 시행되고 있는가, 그 목적한 데로 공공의 안전을 효과적으로 확보하고 있는가, 범죄자에 대한 재범억제효과는 어느 정도이며, 장기적으로는 그들의 사회재통합에 어떠한 영향을 미치는가, 제도운영이 형사사법에 주는 부담이나 비용, 범죄자 및 가족 등에게 미치는 부정적 영향 등 여러 가지 사회경제적 비용은 어느 정도인가 등을 주요 연구문제로 설정하고, 이러한 연구문제에 답하기 위해 다각적인 측면에서 다양한 경험적인 연구방법을 활용하여 실증자료를 수집하고, 이를 비판적으로 분석함으로써 실효성을 종합적으로 판단해보고, 향후 개혁방향을 모색하고자 함

○ 구체적인 연구내용은 아래와 같음

- 외국(미국과 영국)의 신상정보 등록 및 공개(sex offender registration and notification)제도의 현황 및 특성 분석과 효과성 검증연구에 대한 검토

- 우리나라의 신상정보등록 및 공개제도에 대한 비판적 검토 : 처음 도입이후 현재에 이르기까지 신상정보등록 및 공개제도의 변화내용 및 변화를 야기한 요인들에 대한 분석

- 신상정보등록 및 공개제도의 운영과정에 대한 평가 : 재범위험성 평가 관련 운영실태, 신상정보등록제도 운영실태(제공된 정보의 정확성, 정보등록대상자의 불복종의 문제, 담당기관의 정보등록과 등록정보의 관리, 감독 활용 실태 및 실행상의 문제점 등), 신상정보공개제도의 운영실태(인터넷 공개, 우편고지, 앱활용 공개의 운영 실태 및 실행상의 문제점)

- 신상정보등록 및 공개제도의 효과성 평가 : 일반예방효과(general deterrence effect)는 신상정보등록 및 공개제도에 대해 공히 적용하여 살펴보고, 신상정보등록과 공개제도의 운영목적이 상이하다는 점을 고려하여, 특별예방효과(specific deterrence effect)와 수사 및 검거에 미치는 효과는 신상정보등록제도의 효과를 판단하는 기준으로 설정하고, 지역사회보호효과(공공안전에 미치는 효과)는 신상공개제도의 효과를 판단으로 기준으로 설정하여 분석할 예정임

- 신상정보등록 및 공개제도의 의도치 않은 결과(역기능) : 범죄자의 사회재통합에 미치는 영향, 범죄자의 가족(특히, 자녀)에게 미치는 부정적인 영향 등을 중심으로 분석

- 신상정보등록 및 공개제도에 대한 비용 분석

- 신상정보등록 및 공개제도의 개선방안 제시

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

□ 공식 통계 및 관련 행정통계 분석

□ 신상등록 및 공개대상자의 판결문에 대한 기록조사

□ 재범여부에 대한 추적조사

□ 설문조사 : 신상정보등록 및 공개제도에 대한 인지도 및 효과성 인식 조사

○ 일반시민(청소년 포함)에 대한 설문조사

○ 우편고지대상지역의 주민에 대한 설문조사

○ 신상정보등록 및 공개대상인 성범죄자에 대한 설문조사

□ FGI(Focus Group Interview)

신상정보 등록/공개/고지 업무 담당자 대상

경찰대상 : 신상정보등록대상자의 관리 및 자료 활용관련

일반시민 대상

□ 연구방향과 정책제안검토 등을 위한 전문가 자문회의 개최

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2020년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□ 문헌연구 및 자료수집
□ 통계자료 수집 및 분석
□ 조사표 및 심층면접 항목 개발 및 검토
□ 조사자료 수집
□ 조사자료 분석
□ 중간 및 최종발표회
□ 최종보고서 작성 및 수정

▣ 연구기간

연구년차	1/3년차	연구기간	12	개월	시작일	2020.1.1	종료일	2020.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	L (일반공공행정 및 공공안전)	중분류	L6 (형사정책)

▣ 주제어

한글	신상정보 등록	신상정보 공개제도	특별 예방효과	성폭력 범죄자	지역사회 보호효과
(영문)	(sex offender resigistration)	( sex offender notification)	(specific deterrence effect)	(sex offender)	(community protection)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
법무부	□ 신상정보등록제도의 운영
여성가족부	□ 신상정보공개제도의 운영
경찰청	□ 신상정보의 주기적 보고 및 신상정보자료의 수사목적 활용

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
국민이 주인인 정부	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호