(1) 한국형 자치경찰제 시행 및 정착에 관한 연구(Ⅲ)

▣ 연구책임자

○ 박준휘 선임연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 기존 국가경찰제를 국가경찰 및 자치경찰이라는 이원화된 형태로 바꾸는 형사사법제도 변화에 대해 정책의 타당성과 실효성을 평가하고, 성공적인 정책집행 방향에 대해 논의하는 본 연구는 전형적인 정책연구라 할 수 있음

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 자치경찰제 시행을 통한 형사사법개혁의 완성 필요성

○ 현 정부는 핵심국정과제로 적폐청산과 함께 권력기관의 민주적 개혁을 제시. 이러한 국정과제는 2019년 말과 2020년 초 고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률 제정과 수사권조정을 내용으로 한 형사소송법 개정으로 일정 수준 달성됨. 그 결과 경찰의 권한 집중에 대한 우려가 발생하고 있으며, 이에 대한 대응책으로서 자치경찰제 실시를 시행해야 한다는 목소리가 커지고 있음

○ 자치경찰제의 실행으로 형사사법개혁의 큰 줄기가 마무리 될 필요가 있으나, 자치경찰제 시행에 대해서는 공수처 만큼의 국민적 지지가 압도적이지 않은 것으로 조사되고 있음. 그러므로 현재 제시되고 있는 3년의 시범기간 동안 그 효과성과 제도적 보완책을 체계적 연구를 통해 평가·제시할 필요가 있음

□ 역대 정부의 자치경찰제 추진 노력과 현 정부의 시행 가시화

○ 국민의 정부는 자치경찰제 도입을 국정 100대 과제로 선정하고 당정협의회를 거쳐 경찰위원회 중심의 일본식 ‘자치경찰제안’을 1999년에 마련하였으나, 제16대 총선에서 과반의석 확보 실패 등 추진여건 불비로 국회에 제출하지 못하고 폐기됨. 참여정부는 지방분권특별법에 자치경찰제 도입을 의무화하여 민간전문가의 추진체계를 구축하고 주민생활 중심의 자치경찰제 도입방안을 확정하였으며, 2004년 11월 15일 행정자치부장관 소속하에 ‘자치경찰제 실무추진단’을 설치하여, 2005년 11월에 ｢자치경찰법안｣을 국회에 제출하였고, 시․도지사협의회에서도 2005년 12월 유기준의원 대표발의로 자치경찰법안을 국회에 제출하였으나, 17대 국회 임기종료로 두 법안이 모두 자동폐기. 그러나 2006년 7월 1일 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣(이하 ‘제주특별자치도법’) 시행으로 127명으로 구성된 제주자치경찰단이 전국 최초로 출범하여 시행

○ 이명박 정부에서는 광역단위 기능과 주민참여 확대방안을 추가하여 자치경찰제 도입방향을 설정하고 ‘5대 국정지표, 193개 국정과제’에 포함시켰으며, 2008년 2월 29일 지방분권촉진에 관한 특별법 제11조 제3항에 자치경찰제 도입을 명시. 그리고 대통령 소속 ‘지방행정체제개편위원회’에서 전국의 행정체제 개편안을 정립한 후 교육자치․자치경찰제관련 입법을 완료할 계획이었으나, 행정체제개편에 대해 정치권 등과의 합의가 이루어지지 못하여, 결국 자치경찰제 실시는 다음 정부의 공약으로 논의됨. 박근혜 정부에서는 ‘지방자치발전위원회’가 주민편익 증진, 행정효율 제고, 지방경쟁력 강화 등을 3대 정책목표로 설정하고, 6개 핵심 과제 중 하나로 5년 내 자치경찰제 도입을 계획하였으나, 구체적이고 실질적 추진은 이루어지 않음

○ 현 정부는 지방분권과 주민복지향상의 실현을 위해 자치경찰제 실시를 핵심 국정과제로 제시함. 이에 부응하여 경찰청은 경찰개혁위원회를 구성하였고, 2017년 10월 19일 광역단위 자치경찰제 ‘권고안’을 발표함. 한편, 서울시는 2018년 2월 초 한국정책학회 용역 결과를 근거로 서울지방경찰청 이하 경찰조직(경찰서 및 파출소 포함)의 조직, 인력, 사무, 재정을 서울시로 원칙적으로 이관해 '연방제 수준의 자치경찰제' 도입을 주장함으로써 시행 방안을 두고 경찰청과 서울시 간 정책갈등이 노정됨

○ 이러한 갈등적 상황에서 2018년 11월 13일 대통령소속 자치분권위원회(위원장 정순관)는 양측의 의견을 절충한 ｢자치경찰제 도입방안｣을 발표함. 즉 2019년 서울·제주·세종 등 5개 지역(자치경찰사무 50%), 2021년 전국 일부사무시행(자치경찰사무 70~80%) 이후, 2022년 전체사무(자치경찰사무 100%)로 확대한다는 계획임. 내용상 자치경찰은 생활안전‧여청‧교통‧지역경비 등 주민밀착 민생치안활동 및 이와 밀접한 관계가 있는 성폭력·학교폭력·가정폭력·교통사고·음주운전·공무수행 방해 등 수사를 담당하며, 국가경찰은 정보·보안·외사 및 수사, 전국적·통일적 처리를 요하는 민생치안 사무를 담당

구분	1단계 (일부지역+일부사무)	2단계 (전국+일부사무)	3단계 (전국+전체사무)	최종단계
대상 지역	5개 지역 (서울‧세종‧제주 외 2개 시·도)	전국	전국	전국
사무	자치경찰 사무 약50% (일부 수사권 포함)	자치경찰 사무 약70～80% (일부 수사권 포함)	자치경찰 사무 100%	평가 후 추가 확대
인력	7,000～8,000명	30,000～35,000명	43,000명
시점	2019년	2021년	2022년	정착수준에 맞춰 평가 후 판단

○ 분권위 발표 이후 2019년 2월 14일 더불어민주당, 정부, 청와대는 자치경찰제 도입 관련 당정청 협의회를 개최하고 ‘자치경찰 입법화’에 대한 주요내용과 추진일정 등을 논의함. 이날 회의에서 신속한 자치경찰제 도입을 위해 의원입법 형식으로 경찰법 전면 개정안을 발의하기로 함. 특히 다음 날 2월 15일에는 국가정보원, 검찰, 경찰 등 권력기관 개혁보고회에서 문재인 대통령은 국회 사개특위에서 논의되고 있는 검경 수사권조정 문제를 자치경찰제와 연동시킬 것을 밝혔으며, 현재 검경수사권조정 문제 타결과 입법화의 가능성이 높다는 점에서, 자치경찰제 시행 또한 거의 확실시 되고 있는 상황임. 이후 3월 11일 홍익표 의원 대표발의로 기존 ‘경찰법’을 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’로 전면 개정하는 자치경찰제 도입안이 국회에 제출됨

▣ 연구 목적

○ 1차년도 연구에서는 자치경찰제 시범실시에 대비한 사전연구와 시범실시 지역에 대한 사전조사를 진행함. 즉 한국의 자치경찰제 시행 경과와 쟁점 분석, OECD국가의 정치·사회·경제 환경별 경찰제도의 특성과 성과, 자치경찰제 시범실시 후 계량적 측면의 효과성 측정을 위한 지표체계의 설계와 사전조사(pretest), 시범실시 지역에 대한 참여관찰을 통한 제도적 보완책 발견과 제언 등의 연구를 진행함. 한편, 2차년도 연구에서는 애초 시범실시를 전제로 자치경찰제 효과성 연구를 진행하려 하였으나, 20대 국회의 임기만료 등으로 법안이 통과되지 않음으로써 효과성 평가연구 대신 자치경찰제 준비를 위한 연구가 추가로 진행됨(관련 내용은 하단 참조)

○ 3차년도 연구에서는 1차 및 2차년도에 조사된 주요 쟁점별 현장 안착여부를 조사하며, 자치경찰제 성과측정을 위한 사후조사를 진행함. 또한 5개 시범실시 지역에 대한 참여관찰과 심층면접을 진행하며, 실무 운영에 대한 가이드북 발간과 제도적 개선책을 제시함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	과제명: 주요국의 자치경찰제도와 한국의 자치경찰법안 연구(2005, 박경래) 참여정부의 자치경찰법안과 관련하여 해외사례 분석 후, 국내 자치경찰제 도입의 필요성, 시행단위 및 사무배분 문제 등을 분석	문헌연구 국가간 비교연구 관계자 심층면접	경찰체제와 경찰활동이론 영국, 미국 등 8개국 자치경찰제도 비교 분석 참여정부 자치경찰법안 분석
본 연구		기존 연구는 대부분 문헌연구 중심이었으며, 실증연구를 하는 경우도 심층면접 이외 연구를 진행하지 못함 본 연구는 자치경찰제 시범실시 과정에서, 실제 운영에 대한 참여관찰 및 관련 지표에 대한 통계분석을 통해 제도 시행 초기의 혼란을 최소화함으로써, 제도의 조기안착을 꾀하고자 함	문헌연구 국가간 비교연구 심화 설문조사 및 심층면접 성과지표설계 보완 실시 전후 통계분석 참여관찰	제도의 의의 치안활동관련 사무분장 분석 예산, 인사, 협력 등 쟁점 분석 범죄예방, 수사 등 성과 분석 주민만족도 등 주민관점의 성과분석 가이드북 발간

▣ 연차별 주요성과 요약

□ 1차년도 연구내용

○ 자치경찰제의 의의와 쟁점 분석

○ OECD국가의 정치·사회·경제환경별 경찰제도 운영 특성과 성과

○ 일본 등 주요국 심층 운영사례분석

○ 자치경찰제 성과측정을 위한 성과지표 설계와 사전조사

- 정책목표(민주성, 능률성, 형평성, 투명성 등)를 구현할 하위 목표 구체화

- 하위목표를 측정할 수 있는 성과지표 설계

○ 3개 시범실시 지역에 대한 참여관찰과 심층면접

○ 실무 운영상 개선책 제시

□ 2차년도 연구내용

○ 3개 법안에 대한 쟁점별 비교분석

○ 자치경찰제 성과측정을 위한 사전조사

○ 지자체 및 경찰관서 장 그리고 전문가 대상 설문조사와 면접조사

○ 재정제도 분석

○ 제주 자치경찰에 대한 참여관찰

○ 경찰제도 전환국가 실태 및 사례분석

▣ 주요 연구내용

□ 3차년도 연구내용 (2020년 중 법안 통과를 전제로 함)

○ 1차 및 2차년도에 조사된 주요 쟁점별 현장 안착여부를 조사

○ 자치경찰제 성과측정을 위한 사전/사후조사

- 전국조사와 5개 시범지역 조사 동시 분석

- 범죄율, 체포율, 구속율, 112신고율, 감사 등 공식통계상 변화 분석

- 기관간 갈등, 협력관계, 부패가능성 등 경험적 조사

- 인지도, 만족도, 협력도, 범죄두려움 등 변화 측정

○ 대규모 설문조사

- 성과측정을 위한 한 방안으로서 5개 시범실시 지역 각 1,000명을 대상으로 설문조사

- 그 외 경찰관과 지자체 공무원 약 1,000명, 전문가 200명 대상 설문조사

○ 전전년도 3개 지역에서 5개 시범실시 지역에 대한 참여관찰과 심층면접

○ 실무 운영상 개선책에 대한 가이드북 발간과 제도적 개선책 제시

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

○ 최소 수준에서 업데이트 된 각종 보고서, 논문, 자료 분석

□ 조사연구와 통계분석

○ 주민, 국가경찰, 자치경찰, 전문가 대상 설문조사와 심층면접

- 시범실시지역과 비시범실시지역 간 비교

- 패널조사와 신규조사 병행

○ 계량지표를 중심으로 한 통계분석

- 1차 및 2차년도에서 개발된 지표체계를 중심으로 사후 분석 진행

- 분기별 변화 분석

□ 현장연구

○ 실제 사건 개입·해결과정에 대한 참여관찰

○ 스토리텔링 중심의 질적연구를 통한 가이드북 발간

- 질서유지업무로 시작했다가 범죄수사로 전환된 사례, 초동조치 미흡 혹은 성공으로 사건해결이 실패 혹은 성공한 사례, 기관간 공조 혹은 공조실패 사례, 국가경찰과 자치경찰간 혹은 자치경찰상호간 업무조정 사례 등과 같이 분야별로 사안을 발굴·분석한 후, 가이드북 형식으로 발간함으로써 경찰교육 및 제도개선 자료로 활용함

□ 외부의 객관적 검증체계 수립과 학제적 연구

○ 학계, 실무계 전문가 중심 자문·검증단 운영과 국회 등과 공동세미나 개최

○ 치안정책연구소, 지방자치학회 등과 협동연구 수행

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2021년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□ 세부연구계획 수립
□ 자료 수집 및 문헌연구
□ 워크숍 및 자문회의
□ 중간보고서 작성 및 제출
□ 지표별 자료수집과 분석
□ 참여관찰
□ 최종보고서 작성 및 제출
□ 보고서 검토회의 상정
□ 교정 및 발간

▣ 기대효과

□ 정책갈등의 조정과 범죄예방·수사구조의 효율성 달성

○ 다양한 쟁점을 중립적이고 객관적으로 분석함으로써 정책갈등을 사전에 예방하고, 제도시행을 위한 최적의 정책대안을 도출·제시함

○ 이러한 정책대안을 통해 범죄예방 및 수사활동의 효율성 극대화

□ 자치경찰제의 조기 안착과 주민만족도 향상

○ 제도 시행 초기 발생할 수 있는 다양한 시행착오를 적극적으로 인지하고 대응방안을 설계함으로써, 최대한 빠른 시간 내 자치경찰제 조기 안착에 기여

○ 특히 국가경찰과 자치경찰간의 협업관계를 원활히 하여 제도시행 초기 주민의 혼란방지를 통한 주민만족도 향상

▣ 연구기간

연구년차	(3/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2021.1.1	종료일	2021.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	L (일반공공행정 및 공공안전)	중분류	L6 (형사정책)

▣ 주제어

한글	형사사법개혁	자치경찰	정책평가	제도설계	분권화
(영문)	(Criminal Justice Reform)	(Municipal Police)	(Policy Evaluation)	(Institutional Design)	(Decentralization)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
경찰청	□ 현행 국가경찰제 운용의 주체로서 그 기능 중 일부를 이관하면서도, 향후 자치경찰과의 업무협력, 관계설정에 있어 가장 중요한 역할 담당
광역자치단체	□ 현행 정부안에 의하면 자치경찰 수행의 주체가 됨
행정안전부	□ 국가경찰과 자치경찰 간 갈등에 있어 갈등조정의 제1차적 책임자

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호
4	1	풀뿌리 민주주의를 실현하는 자치분권	74	획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화