(2) 과거사 청산을 위한 국가폭력 연구(Ⅲ) - 1980년대 사회정화와 보안처분제도의 확대

▣ 연구책임자

○ 유진 연구위원

과제구분	기초 ■ 정책 □
구분 선정 사유	○ 사료와 구술사 자료를 통해 해당 시기 형사정책과 치안정책의 성격을 규명하여 역사연구의 기초 자료로 활용함. ○ 과거사 정리를 통한 쟁점의 구체와 및 국가폭력 재발방지안을 모색하기 위한 기초연구의 성격을 가짐.

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 국가폭력 연구와 과거사 정리

○ 일제강점기 이후 분단과 한국전쟁이라는 폭력적인 국가형성 과정, 그리고 26년간 이어진 권위주의 정권기를 거치면서 발생한 국가폭력은 우리 사회가 다루어야 할 과거사 정리의 과제로 누적되어 옴. 이에 1998년 김대중 정부의 출범과 함께 진상규명 중심의 과거사 정리 작업이 본격적으로 추진되었으며, 2005년에는 포괄적 과거사청산을 위해 ‘진실·화해를 위한 과거사정리기본법’(이하 과거사정리법)이 제정되어 ‘진실·화해를 위한 과거사정리위원회’(이하 진실화해위원회)가 2005년 12월에 출범하여 4년 2개월에 걸친 조사를 통해 총 11,175건의 사건을 처리하였고 2010년 12월 31일에 해산함

○ 2000년대 이후 진행된 과거사 정리는 일제강점기 이후 권위주의 정권기에 이르는 한국 현대사에서 발생한 국가폭력, 특히 일제강점기 강제동원과 한국전쟁기 민간인 학살, 군사독재정권기의 수사기관에 의한 고문·가혹행위 및 사법과거사 사건에 대한 진상규명 및 재심을 비롯한 피해 구제를 진척시키는 성과를 낳았음

○ 그러나 진실화해위원회는 진실규명 신청기간을 1년 이내로 제한함으로써 기간 내에 신청이 이루어지지 않은 사건들을 향후 과제로 남김. 특히 체제안보와 관련된 공안사건이 아닌 사회치안 영역에서 ‘보안처분류 제재’에 의해 발생한 기본권침해는 상대적으로 진상규명이 충분히 이루어지지 않음. 이에 따라 진실화해위원회를 재출범시켜 조사를 재개하고자 하는 과거사정리법 일부개정법률안이 2013년 10월 이후 여러 차례 발의되었으나 입법이 지연되고 있음

○ 기존의 과거사 정리와 국가폭력 연구에서 충분히 다루어지지 못한 사회치안 영역에서 발생한 위법 또는 부당한 공권력의 행사로 인한 인권침해 실태를 파악하고 그 과정에서 형사사법체계가 어떻게 작동했는지 규명할 필요가 있음. 나아가, 과거 발생한 인권침해에 대한 국가책임 범위 검토와 피해 회복을 위한 정책 방안 모색의 필요성이 있음

□ 1980년대 사회정화사업과 인권침해

○ 1980년 군사정변과 5·18 민주화운동의 폭력적 종결을 통해 수립된 전두환 정권은 국가보위비상대책위원회 산하에 사회정화분과위원회를 설치하고 사회정화사업계획을 수립함. 특히 삼청계획 5호로 수립된 불량배 소탕사업은 1980년 8월 4일 선포된 계엄포고 제13호(불량배 일제검거)에 의하여 폭력사범·공갈 및 사기사범·사회풍토 문란사범에 대한 일제검거로 이어졌으며, 단속된 자들을 대상으로 순화교육·근로봉사가 실시됨

○ 1980년 12월 18일 제정·시행된 사회보호법은 죄를 범한 심신장애자·마약류중독자 및 알코올중독자에 대한 치료감호제도를 도입하는 한편, 부칙 제5조의 경과조치에 의하여 계엄포고 제13호에 따라 삼청교육시설에 수용된 자들에 대하여 사회보호위원회의 결정으로 보호감호에 처할 수 있도록 하는 경과조치 조항을 둠. 최초의 보안처분 법률인 사회안전법(1975.7.16. 제정)이 국가보안법·반공법 위반자를 대상으로 하였던 것과 달리, 사회보호법은 보안처분 대상을 일반 범죄자로 확대함

○ 삼청교육은 가혹행위와 인권유린로 인하여 다수의 사망자를 낳았으며 보호감호소에서도 교도관의 구타로 인한 피감호자 사망사건이 발생함. 이후 1988년 구성된 ‘제5공화국에 있어서의 정치권력형 비리조사 특별위원회’에서 삼청교육대 문제가 제기되고 1989년 삼청교육피해자의 보상에 관한 법률안이 발의되었으나 제정이 미루어지다가 2004년 1월 29일에 ‘삼청교육피해자의 명예회복 및 보상에 관한 법률’(이하 삼청교육피해자법)이 제정됨

○ 사회보호법은 1989년 이후 헌법재판소의 일부위헌결정과 일부개정을 거쳤으나, 이후에도 여전히 숱한 인권침해와 위헌성 논란을 불러왔으며 2003년 청송감호소의 수감자들이 보호감호제도에 대한 위헌헌법소원을 제기하고 폐지론이 힘을 얻으면서 2005년 8월 4일 폐지됨

○ 삼청계획과 사회보호법은 1980년대 권위주의 정권에 의한 대표적인 인권침해로서 진상규명과 피해회복 노력이 시도된 바 있음. 그러나 삼청교육피해자법은 ‘삼청교육피해자’를 삼청교육으로 인하여 사망하거나 행방불명된 자와 상이를 입은 자로 제한하고, 보상금과 의료지원금 지급을 주요 내용으로 하여 삼청교육에 대한 전반적인 진상규명과 관련된 규정을 두지 않았음. 2006년 발표된 국방부 과거사진상규명위원회의 삼청교육대 진상조사 결과는 삼청교육대 설치 과정과 운영 현황, 사망자의 사망 경위 및 인권유린 실태를 포함하고 있으나, 삼청교육 대상자에 대한 보호감호 처분 실태와 교육이수자에 대한 사회내 관리체계에서 발생한 인권침해 실태는 충분히 규명되지 못함

□ 내무부훈령 제410호 폐지와 부랑인 정책의 재편

○ 1980년대 사회정화정책의 주요 대상에는 삼청교육과 보호감호 대상자 외에도 포괄적으로 규정된 부랑인이 포함됨. 부랑인에 대한 보호수용조치의 근거가 되었던 내무부훈령 제410호 ‘부랑인의 신고, 단속, 수용, 보호와 귀향 및 사후관리에 관한 업무처리지침’은 1975년 12월 15일에 공포되어 1980년대 중반에 이르기까지 부랑인 시설의 확장을 뒷받침함. 1987년 형제복지원 사건이 발생하면서 내무부훈령 제410호는 1987년 3월 19일 폐지되고 1987년 5월 4일 보건사회부 훈령 제523호 ‘부랑인 선도 시설 운영 규정’이 공포됨

○ 형제복지원 폐쇄 과정에서 수용자들 중 상당수는 다른 보육시설·부랑인 시설이나 정신요양원으로 전원조치되었고, 이후 부랑인 시설, 정신요양원, 장애인 시설 등에서 강제수용과 시설내 인권침해 사건이 지속적으로 발생함. 이는 과거 국가의 치안정책과 연동된 사회적 배제 집단에 대한 보호수용조치의 인권침해 문제에 대한 충실한 진상규명과 피해회복이 이루어지지 않았음을 보여줌

▣ 연구 목적

□ 본 연구는 1980년대 ‘사회정화’ 정책의 추진에 따른 인권침해의 실태와 발생구조를 규명하는 것을 목적으로 함. 1975년 사회안전법의 제정을 계기로 도입된 보안처분제도가 국가보안법·반공법 위반자뿐만 아니라 일반범죄자에게 확대되는 계기로서 1980년 사회보호법의 제정과 그 배경이 되었던 사회정화위원회의 삼청계획에 주목하여, 정책수립의 정치사회적 배경과 추진체계, 치안행정작용과 형사절차 운용 방식을 검토하고자 함. 나아가 현재까지 이루어진 피해자 배상 및 명예회복을 위한 정책과 관련 판례에 대한 분석을 통해 법적 쟁점을 정리하자 함

□ 또한 정부가 직접 추진한 사회정화계획(삼청계획)과 사회보호법 외에도 ‘범국민적 운동’으로 전개하였던 사회정화운동을 배경으로 이루어진 부랑인 등에 대한 보호수용이 1987년 형제복지원 사건이 발생할 때까지 지속적으로 확대되어온 과정과 내무부훈령 제410호 폐지 이후 대규모 부랑인 시설에서 정신요양원 등 유사시설로 수용자들이 분산배치되면서 사회적 배제 집단에 대한 관리방식이 재편되는 과정을 살펴보고, 이러한 재편과정이 인권침해에 대한 피해회복과 재발방지에 있어 지니는 문제점과 국가의 책임범위를 검토하고자 함

□ 이를 통해 1980년대 사회적 배제 집단에 대한 국가폭력과 인권침해의 발생구조를 규명하고 이에 대한 과거사 정리를 위한 쟁점 분석과 기초자료를 제공함으로써 향후 과거사 정리 및 피해회복을 위한 방안과 유사한 형태의 인권침해 재발 방지 방안을 모색하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분		선행연구와의 차별성
		연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	1	-연구제목 : 보안처분의 기능과 정당화 과제-형 집행 종료 후 개시되는 보안처분을 중심으로 -정지훈(2016) -형벌 집행 종료 후 개시되는 보안처분에 대한 통시적 분석을 통한 보안처분체계의 재설계	-문헌연구	-사회안전법, 사회보호법 등 형벌 집행 종료 후 개시되는 보안처분제도의 역사적 형성과정과 사회적 기능, 법적 성격과 위헌성 논의를 통한 개선방안 제시
	2	-연구제목: 우리나라의 보안처분류 제재체계에 대한 비판적 검토- 처분대상자의 관점에서 -이승호(1991) -보안처분의 개념과 역사적 발전과정 연구	-분헌연구	보안처분 개념의 검토와 확장 필요성 제기 우리나라 보안처분류 제재의 역사적 발전을 처분대상자를 중심으로 살펴봄 보안처분류 제재의 역사적 발전과정의 특징을 도출함
	3	-연구제목: 한국 발전국가 시기 사회정치와 부랑인의 사회적 배제 -박해남(2019) 국가와 시민사회 사이의 사회정치 과정에서 발생한 부랑인에 대한 사회적 배제 연구	-문헌연구	발전주의시기 국가의 습속 개조를 위한 사회정치 분석 시민사회의 반응과 인식 분석
	4	연구제목 : 삼청교육대와 빈민통제 손광명(2016) 전두환 정권의 삼청교육대를 빈민통제의 통치방식으로 분석	-문헌연구	1980년 삼청교육대의 운영과 사후관리가 ‘잠재적 범죄자’로 여겨진 빈민에 대한 통제방식으로 기능한 측면에 대한 역사적 연구
본 연구		사회치안 영역에서 발생한 위법 또는 부당한 공권력의 행사로 인한 인권침해 실태를 파악하고 그 과정에서 형사사법체계의 작동방식 규명 사회정화와 관련된 보안처분 및 보호수용제도의 확대배경과 과정, 그에 따른 인권침해 발생구조 규명 기존 과거사 정리 및 인권침해 피해회복의 한계와 관련 쟁점 분석	문헌연구 공식 통계자료 수집·분석 아카이브 조사	사회정화사업(삼청계획)과 사회보호법의 법적 근거 검토 사회정화사업(삼청계획)의 전개과정과 형사절차 운용 방식 분석 삼청교육 이수자에 대한 사후관리 방식 검토 사회안전법상 보호처분 부과 및 집행 실태조사 부랑인 정책의 재편과 보호수용시설의 확대과정 분석 과거사 정리의 방향과 법적 쟁점에 관한 종합적 분석

▣ 연차별 주요성과 요약(최근 5년간 연구사업 운영으로 인해 발생한 주요 성과 요약 작성

□ (1년차) 1960년대 초법적 보안처분과 국토건설사업 노역동원

○ 국토개발 및 경제개발계획 등 피의자·우범자·수형자를 대상으로 한 노역동원의 배경이 된 경제정책, ‘깡패’·‘불량배’·‘부랑아’ 단속 등 치안정책 전개과정 검토

○ 국토건설단, 갱생건설단·갱생건설소년단, 자활정착사업 개척단 설립배경, 관리·감독 주체 및 재정 운용, 동원 대상자 특성 및 규모, 수용 및 노역동원 방식, 가혹행위 실태

○ 국토건설단설치법, 폭력행위자 등 단속에 관한 특례법, 갱생건설단 및 갱생건설소년단 규정 등 1960년대 국토건설사업을 위한 노역동원 관련 법령과 노역동원의 법적 근거 검토

○ 국가폭력의 개념과 과거사 정리의 원칙에 대한 논의 검토, 과거사 정리 과정에서 나타난 주요 법적 쟁점 검토

□ (2년차) 1970년대 보안처분제도의 형성과 부랑인 단속·수용

○ 1970년대 법제화된 보안처분제도와 부랑인 등 보호수용조치의 법적 근거 및 성격 비교검토

○ 사회안전법에 의한 보안처분 부과 결정절차와 현황, 보안처분 집행 실태

○ 1975년 공포된 내무부훈령 제410의 시행배경과 영향, 경범죄처벌법 강화와 가두질서사범 단속 등 부랑인 단속·수용의 배경이 된 치안정책의 정치사회적 배경과 효과 분석, 보호수용 관련 정책 수립과 집행실태

○ 보안처분 및 보호수용조치에 의한 인권침해와 관련하여 국가책임 범위 검토, 피해 회복을 위한 정책 방안 검토

▣ 주요 연구내용

□ 사회정화사업(삼청계획)과 사회보호법의 법적 근거 검토

○ 사회정화사업의 정치사회적 배경과 계획수립 및 추진체계

○ 국가보위비상대책위원회설치령(1980.5.31. 제정)과 계엄포고 제13호의 법적 성격과 위헌성 여부 검토

○ 사회보호법의 제정배경과 과정, 보안처분제도 확대에 대한 당시 논의지형 분석

○ 사회보호법 위헌성 논의 검토 및 분석

□ 사회정화사업(삼청계획)의 전개과정과 형사절차 운용 방식 분석

○ 사회정화사업 시행 관련 정부부처 간 업무분담 및 제도적·조직적 체계 검토

○ 1980년 계엄포고 제13호에 의한 일제검거와 조치 현황

○ 삼청교육 대상자 검거 및 분류심사절차 운용 실태, 경찰의 치안행정 작동 방식과 민관 협력 방식 분석

○ 사회정화사업 대상자들의 규모, 사회인구학적 특성

□ 삼청교육 이수자에 대한 사후관리 방식 검토

○ 삼청교육 이수자에 대한 보호감호 처분 현황 및 심사절차 운용방식

○ 삼청교육 이수자에 대한 사회내 사후관리 내용 및 방식, 관리체계 및 관리주체간 역할분담방식 분석

□ 사회안전법상 보호처분 부과 및 집행 실태

○ 보호감호, 치료감호, 보호관찰 부과절차 운용실태

○ 보호처분 현황과 대상자 특성

○ 피보호감호자에 대한 노역부과 및 인권침해 실태

□ 부랑인 정책의 재편과 보호수용시설의 확대

○ 1980년대 부랑인 시설 및 유사시설의 분화·확장 과정 검토

○ 보호수용시설 인권침해 문제 완화를 위한 정책적 변화 배경과 영향 검토

○ 시설폐쇄 이후 수용자에 대한 조치와 시설장 처벌 등 사법적 대응 현황 및 한계 분석

□ 과거사 정리의 방향과 법적 쟁점에 관한 종합적 분석

○ 현재까지 이루어진 피해자 배상 및 명예회복을 위한 정책적 시도의 의의와 한계

○ 삼청교육피해 손해배상청구소송 관련 판례 분석, 삼청교육피해자법에 의한 명예회복 및 보상 현황 검토

○ 사회정화정책에 의한 보안처분 및 보호수용 대상자에 대한 피해회복 및 추가적인 과거사 정리의 필요성과 관련 법적 쟁점 분석

▣ 연구 추진방법

□ 문헌연구

○ 사회보호법 도입과정 등 보안처분제도의 역사에 대한 선행연구 검토

○ 사회정화사업의 정치사회적 배경과 추진과정에 관한 선행연구 검토

○ 권위주의 정권기 보안처분제도 운용의 목적과 실태에 관한 선행연구 검토

○ 부랑인 정책과 과거사 정리에 관한 선행연구 검토

□ 공식 통계자료 수집·분석

○ 사회보호법상 보호감호, 치료감호, 보호관찰 처분현황 통계 수집·분석

○ 삼청교육 이수자 현황, 대상자 검거 및 분류심사 절차 관련 통계 수집·분석

○ 부랑인 및 유사범주 대상 보호수용 관련 통계 수집·분석

□  아카이브 조사

○ 국가기록원, 국사편찬위원회, 신문기록 등 아카이브 조사

○ 치안행정, 보건복지행정 관련 정부문서 발굴 수집

○ 사회보호법상 보안처분. 삼청교육 관련 정부문서 발굴 수집

□ 전문가 자문회의 및 워크숍 개최

○ 과거사 정리, 국가폭력, 보안처분 법제사, 부랑인 시설 관련 전문가 초청 자문회의 및 워크숍

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2021년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□ 세부연구계획수립
□ 문헌자료 수집 및 검토
□ 자료수집 예비조사
□ 워크숍 및 자문회의
□ 사료 등 자료 수집
□ 자료정리 및 분석
□ 최종보고서 작성

▣ 기대효과

□ 한국의 역사적 특수성을 반영한 범죄학 이론의 구축

○ 발굴된 사료 및 구술사 자료는 해당 시기 형사정책은 물론 국가와 민간이 결합된 복지체계의 치안정책적 성격을 규명하기 위한 역사 연구의 기초 자료로 활용

○ 유신체제의 국가폭력 연구와 관련하여 민생치안 영역에서 인권침해를 유발한 권력작동 방식 규명

□ 과거사 정리의 필요성과 쟁점의 구체화 및 국가폭력 재발방지 방안 모색

○ ‘진실·화해를 위한 과거사정리 기본법’ 개정과 이에 따른 진실·화해를위한과거사정리위원회 활동 재개가 가시화되고 있는 상황에서 1980년대 사회적 배제 집단에 대한 국가폭력 등 과거사 정리의 필요성과 부랑인 시설 관련 쟁점의 구체화, 피해 회복과 향후 재발방지를 위한 정책방안 모색

○ 지금까지 이루어진 과거사 정리 작업에서 상대적으로 주목받지 못했던 현행 보안관찰법(구 사회안전법)의 정당성에 대한 논의 촉진 및 과거 사회안전법에 의한 피해자 구제 및 피해회복 방안 모색

▣ 연구기간

연구년차	(3/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2021.1.1	종료일	2021.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	일반공공행정 및 공공안전	중분류	형사정책

▣ 주제어

한글	과거사 정리	국가폭력	인권	보안처분	부랑인
(영문)	(transitional justice)	(state violence)	(human rights)	( security measure )	(vagrants)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
행정안전부	□ 국민 눈높이에 맞는 과거사 문제 해결 □ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 광화
법무부	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 광화
국가인권위원회	□ 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 광화

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
1	1	국민주권의 촛불민주주의 실현	3	국민 눈높이에 맞는 과거사 문제 해결
1	2	소통으로 통합하는 광화문 대통령	6	국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화