(3) 중형주의 형사제재의 실효성에 관한 평가연구(Ⅱ) - 전자감독제도의 실효성 평가연구

▣ 연구책임자

○ 김지선 선임연구위원

과제구분	기초 □ 정책 ■
구분 선정 사유	○ 본 연구는 성폭력범죄자가 형을 마치고 지역사회로 돌아온 후 범죄자의 재범을 억제하고, 성범죄자가 사는 지역사회 주민들의 안전을 위한 목적으로 실시되는 전자감독제도의 실효성을 평가하고, 이에 대한 개선방안을 제시하는 연구로 정책연구에 해당함

▣ 관련 정책현안 및 연구의 필요성

□ 2000년대 중반 이후 우리나라의 형사제재의 두드러진 특징은 ‘중형주의’ 혹은 ‘엄벌주의’라고 할 수 있으며, 이의 핵심은 주로 성폭력범죄를 대상으로 한 법정형의 상향조정과 새로운 보안처분의 도입 및 강화라고 할 수 있음

○ 2008년 ‘조두순 사건’과 2010년 ‘김길태 사건’이 대중매체를 통해 사회적 관심을 불러일으켜 성폭력범죄에 대한 사회적 불안과 공포가 고조되자, 국회는 이러한 공포와 불안을 진정시킬 필요가 있다는 명목으로 2010년 유기자유형의 상한을 종전의 15년에서 30년으로, 이를 가중할 경우 25년에서 50년으로 2배 상향하였고, 미성년자에 대한 강간, 미성년자에 대한 유사강간, 13세 미만 미성년자에 대한 강제추행, 장애인 강간 등의 성폭력범죄에 대한 법정형을 몇 차례의 개정을 통해 지속적으로 상향하였으며, 장애인의 보호, 교육 등을 목적으로 하는 시설의 장 또는 종사자가 장애인에 대해 성폭력을 저지른 경우와 성폭력범죄의 상습범은 형의 1/2까지 가중처벌규정을 마련하였음

○ 이와 더불어 성폭력범죄자를 대상으로 한 새로운 보안처분이 도입되거나 확대되었음. 구체적으로 2000년 주로 청소년성매매에 초점을 맞추어 청소년대상 성폭력범죄자를 대상으로 한 신상공개제도는 2005년 개정으로 신상정보 등록제도가 추가되어 “신상정보등록 및 공개제도”로 변화되었고, 2006년에는 아동·청소년이 주로 생활하는 시설에서 일정기간 동안 근무할 수 없고, 관련 기관 운영도 제한하는 “취업제한제도”가 도입되었으며, 2008년에는 “전자감독제도”, 2010년에는 “성충동약물치료제도”가 도입되었음. 그리고 이러한 성폭력범죄자를 대상으로 새롭게 신설된 보안처분은 최근에 이르기까지 몇 차례의 법개정을 거쳐 그 대상 및 기간이 확대되었으며, 신상정보등록 및 공개제도와 전자감독제도는 법 시행이전 성폭력범죄자에게까지 동 제도를 소급적용하는 이례적인 상황을 맞이하기도 하였음

□ 최근 10여 년간 성폭력범죄를 중심으로 두드러지게 나타난 중형주의 형사제재에 대해서는 특히 신설된 보안처분을 중심으로 법치주의 원칙과 책임주의 원리에 입각하여 정당성과 타당성에 대한 비판적인 평가가 다수 이루어졌으나, 그 실효성에 대한 실증적인 연구는 거의 이루어지지 않은 상황임. 그러나 신설된 보안처분들은 대상자의 재범위험성을 판단기준으로 하여 이러한 재범위험으로부터 공공의 안전을 최우선 목적으로 하고 있다는 측면에서 실증적인 자료를 통하여 그 실효성을 판단해보고 전반적인 형사제재라는 큰 틀 하에서 향후 개혁방향을 모색해야 할 필요가 있음

○ 중형주의 형사제재의 타당성과 정당성에 대한 논의는 신설된 보안처분 중 가장 사회적 관심을 끌었던 전자감독제도의 도입 시기를 전후하여 주로 법학자들을 중심으로 집중적으로 이루어졌음(고명수, 2013; 김봉수, 2011; 김성언, 2015; 김정한, 2013; 김태명, 2011; 김혜정, 2010; 박봉진, 2012; 송광섭, 2010; 송영지, 2011; 신동일, 2011; 윤영철, 2008; 이재석, 2011; 이호중, 2013; 정신교, 2011; 정현미, 2015; 최정학, 2010, 2014 등)

○ 반면, 신설 보안처분의 입법 시 정당화 근거로 주로 사용된 범죄예방효과를 비롯한 중형주의 형사제재의 실효성에 대한 실증적인 연구는 몇 편에 불과할 뿐 거의 수행되지 않았으며(조윤오, 2009, 2010; 김지선 외, 2012; 김지선 외, 2013 등), 특히 취업제한제도는 저조한 사회적 관심으로 인해, 성충동약물치료제도는 낮은 활용도로 인해 실증연구가 수행되지 않았음

- 더욱이 몇 편 되지 않는 소수의 실증적인 연구들도 7-8년 전 각 보안처분제도가 도입된 후 얼마 되지 않은 시점에서 수행되어 후속 연구를 통해서 본격적인 실효성 평가의 결과가 보완될 필요성이 있음

- 이와 더불어 그 동안 각 제도는 몇 차례의 법개정을 거쳐 대상범위와 보안처분기간이 확대되거나 운영방식의 변화가 있었으며, 다른 한편으로는 전자감독제도를 제외한 취업제한제도, 신상정보등록 및 공개제도, 성충동약물치료제도는 재범위험성 등을 고려하지 않고 일률적으로 기간을 설정하고 있다는 점에서 헌법재판소로부터 헌법불합치 판결을 받았고, 이에 따른 법개정이 수반되었음. 구체적으로 취업제한제도는 취업제한 기간을 범죄의 경중과 재범 위험성을 고려하여 차등해서 선고할 수 있도록 변화되었고(2018. 1. 1.), 신상정보등록 및 공개제도는 선고형에 따른 신상정보 등록기간 차등화, 재범위험성에 따른 신상정보 확인주기 차등화, 신상정보 등록면제제도 도입(2016. 12. 20.) 등을 겪어 이러한 변화들이 각 제도의 실효성에 미치는 영향들을 새롭게 살펴볼 필요성 또한 있음

▣ 연구 목적

□ 이에 본 연구는 성폭력범죄자를 대상한 보안처분의 실효성을 평가하고자 하는 목적으로 3년간의 중장기 과제로 기획되었으며, 각 연도별로 4가지의 개별 보안처분의 실효성을 평가하고자 함,

○ 1차년도(2020년) : 신상정보등록 및 공개제도의 실효성 평가연구

○ 2차년도(2021년) : 전자감독제도의 실효성 평가연구

○ 3차년도(2022년) : 성충동약물치료제도 및 취업제한제도의 실효성 평가연구

□ 2차년도(2021년) 연구사업의 필요성과 목적

○ 3개년으로 기획된 본 연구의 2차년도인 2021년에는 시행 13년째를 맞는 전자감독제도의 실효성을 평가하고자 함. 법 제정 시부터 인권침해 등의 문제로 논란이 많았던 전자감독제도는 2007년 4월 27일 제정된 후 2008년 10월 28일부터 시행되기로 예정되어 있었으나, 2007년 12월에 발생한 제주 초등학교 여학생 살해사건 등 일련의 아동 대상 성폭력범죄가 발생하면서 시행도 되기 전에 법률이 개정되어 부착기간이 5년에서 10년으로 상향되었고, 시행일이 9월 1일로 앞당겨지는 이례적인 상황을 맞이함. 그리고 2010년에는 부산 여중생 성폭력 살해사건을 계기로 형집행이 종료된 후 3년이 지나지 않은 성폭력범죄자에게도 소급 적용 되었으며, 부착기간도 최장 30년으로 연장되었고, 시행 5년차 만에 대상범죄가 살인, 강도범죄를 포함한 4개 범죄로 확대되었음. 그리고 2019년 말 법 개정으로 미결구금의 대안으로 전자감독을 조건으로 한 보석제도가 도입되었으며, 전자감독을 조건으로 한 가석방이 특정범죄에서 모든 범죄로 확대됨

○ 위와 같은 전자감독제도의 외형적인 확장에도 불구하고 전자감독제도의 운영과정에 대한 전반적인 평가와 재범의 효과성을 경험적으로 검증한 실증연구는 거의 없는 실정임. 하나의 제도가 성공하기 위해서는 주기적으로 실증적인 자료에 기반하여 제도의 운영과정, 실질적인 성과, 의도치 않았던 결과, 실질적인 성과에 영향을 미쳤던 요인 등을 분석하는 평가연구를 실시함으로써 제도의 문제점을 보완하고, 강점을 강화할 필요가 있음

- 2013년 본 연구원에서 실시된 “전자감독제도에 관한 평가연구”는 전자감독제도가 주로 만기출소한 성폭력범죄자를 중심으로 한 시기에 수행된 평가연구로 연구대상이 성폭력범죄에 한정되어 있었음. 그러나 그 이후 전자감독제도는 성폭력범죄뿐만 아니라 미성년자유괴, 살인, 강도범죄로 확대되었고, 최근에는 가석방된 살인과 강도범죄자가 차지하는 비율이 성폭력범죄자의 비율을 상회하고 있음. 2021년에 수행할 전자감독제도에 관한 평가연구는 성폭력범죄자뿐만 아니라 살인, 강도범죄자에 대한 제도의 효과성뿐만 아니라 가석방에 대한 유효한 관리수단으로서 전자감독제도의 효과성과 전자감독 조건부 보석제도의 효과성을 검토하고, 서로 비교해봄으로써 중형주의 제재의 수단으로서 전자감독제도의 효과성을 더욱 입체적으로 살펴볼 예정임

- 또한, 지속적인 법개정으로 전자발찌 부착기간이 최장 30년까지 연장됨에 따라 이것이 재범억제에 미치는 효과와 성폭력범죄자의 사회재통합에 미치는 부수적 부정적 효과를 함께 고려하여 전반적인 효과성을 신중하게 따져볼 필요가 있음

- 법의 한계로 인해 전자감독을 종료한 성폭력 범죄자의 재범여부를 파악할 수 없어 기존의 전자감독제도의 재범효과에 관한 연구들은 전자감독 기간 중 재범여부 등에 대한 파악 정도만 가능하였으나, 2019년 보호관찰법의 개정으로 보호관찰 대상 범죄자의 재범여부를 파악할 수 있는 조회가 가능해짐에 따라 2021년 연구에서는 심험모델에 입각한 재범효과성의 연구를 추가할 예정임

○ 구체적으로 1) 현행 전자감독제도가 재범위험성이라는 논리를 근거로 제도가 구성되어 있는가, 2) 재범위험성 판단을 위한 적절한 구조가 마련되어 시행되고 있는가(위험성평가도구의 정확성 및 활용방식), 3) 범죄자에 대한 재범억제효과와 일반인을 대상으로 한 범죄예방효과는 어느 정도인가, 4) 전자감독이 범죄자의 사회재통합에 어떠한 영향을 미치며,  및 가족 등에게 미치는 부정적 영향은 어느 정도인가, 5) 전자감독 부착기간 장기화가 그들의 사회재통합에 어떠한 영향을 미치며, 제도운영에 어떠한 부담이나 비용을 유발하는가, 6) 전자감독 전담직원의 업무수행상의 어려움과 문제점은 무엇이며, 효과적인 개선방안은 무엇이라고 생각하는가, 7) 전자감독제도는 비용효과적인가, 8) 미결구금에서 가석방까지 다양한 절차에서 다양한 목적으로 사용되는 전자감독의 효과가 각기 다른가, 어느 단계에서 어떠한 목적으로 활용될 때 가장 효과적인가 등을 연구문제로 설정하고, 이러한 연구문제에 답하기 위해 다각적인 측면에서 다양한 경험적인 연구방법을 활용하여 실증자료를 수집하고, 이를 비판적으로 분석함으로써 전자감독제도의 실효성을 종합적으로 판단해보고, 향후 개선방향을 모색하고자 함

▣ 선행연구 현황 및 선행연구와 본연구의 차별성

구 분	선행연구와의 차별성
	연구목적	연구방법	주요연구내용
주요선행연구	성폭력범죄자 사후관리시스템에 대한 평가연구(Ⅱ) - 전자감독제도에 대한 평가연구(2012) - 전자감독제도의 운영과정상의 문제점과 효과성을 살펴보고, 향후 개선방안 제시	문헌연구 판례분석 Focus Group Interview 전자감독실무자 대상 설문조사 성범죄자 대상 설문조사	우리나라 전자감독제도의 연혁 및 변천과정 고찰 미국 및 유럽국가의 전자감독제도 관련 법적 쟁점 고찰 전자감독제도 운영과정 평가 전자감독제도의 일반예방 및 특별예방효과 분석 개선방안 제시
본 연구	중형주의 형사정책의 실효성에 대한 평가연구(Ⅱ) - 전자감독제도의 실효성 평가연구(2021) - 본 연구는 전자감독제도의 운영과정상의 문제점과 효과성을 살펴보고, 향후 개선방안 제시한다는 점에서 2013년의 연구와 연구목적은 동일하나, 2013년 이후 이 제도는 전자발찌 기간 연장, 대상범죄 확대, 내부 인력확대 및 의무적 보호관찰 실시, 전자발찌 성능개선 등에서 커다란 변화가 있었음. 또한, 2012년 연구에서는 법적인 문제로 전자감독종료자에 대한 재범연구가 원천적으로 불가능했으나 2019년 법개정으로 전자감독종료자에 대한 재범연구가 가능해졌음. 이번 연구에서는 이러한 전자감독제도의 구체적인 운영방식과 연구환경의 변화를 감안하여 전자감독제도의 평가연구의 범위와 엄밀성(엄밀한 실험설계를 활용한 재범효과성 파악)을 확보함. 또한, 미결구금에서 가석방에 이르기까지 다양한 단계에서 다양한 목적으로 활용되는 전자감독제도를 보호처분수단으로서 활용되는 전자감독제도의 효과의 비교검토하고자 함.	2012년과 동일하게 문헌연구, 판례분석, Focus Group Interview, 성범죄자 대상 설문조사, 전자감독직원대상 설문조사, 비용효과분석을 실시하고, 이와 더불어 1) 실험설계에 기반한 재범연구, 2) 다양한 목적으로 활용되는 전자감독제도의 효과성 비교분석, 3) 전자감독제도가 성폭력범죄자의 사회재통합에 미치는 효과에 대한 보다 심층적 분석을 위한 대상자 대상 심층면접을 추가하고자 함	2013년 이후 우리나라 전자감독제도의 연혁 및 변천과정 고찰 전자감독제도의 운영과정 평가 전자감독제도의 일반예방 및 특별예방효과 분석 전자감독 사용목적별 효과성 차이 분석 재범관련 요인 분석 전자감독제도가 성폭력범죄자의 사회재통합과 가족에게 미치는 부정적인 영향 분석 제도의 비용효과분석 개선방안 제시

▣ 연차별 주요성과 요약

□ 2020년 1차년도 연구사업의 주요성과

○ 2012년 수행된 평가연구의 틀, 즉 신상정보등록 및 공개제도의 운영과정(process evaluation) 및 그것이 범죄자의 재범예방 및 지역사회의 안전에 미치는 효과성(outcome evaluation)에 대한 객관적이고 경험적 분석이라는 틀은 유지하되 2012년 이후 변화된 신상정보등록 및 공개제도가 재범위험성이라는 논리를 근거로 제도가 구성되어 있는가, 재범위험성 판단을 위한 적절한 구조가 마련되어 시행되고 있는가, 그 목적한 데로 공공의 안전을 효과적으로 확보하고 있는가, 범죄자에 대한 재범억제효과는 어느 정도이며, 장기적으로는 그들의 사회재통합에 어떠한 영향을 미치는가, 제도운영이 형사사법에 주는 부담이나 비용, 범죄자 및 가족 등에게 미치는 부정적 영향 등 여러 가지 사회경제적 비용은 어느 정도인가 등을 주요 연구문제로 설정하고, 이러한 연구문제에 답하기 위해 다각적인 측면에서 다양한 경험적인 연구방법을 활용하여 실증자료를 수집하고, 이를 비판적으로 분석함

○ 이를 통해 신상정보등록 및 공개제도의 실효성을 평가할 수 있는 객관적인 자료를 생산하고, 등록제도와 공개제도의 실효성을 제고하기 위한 개선방안을 제시함

▣ 주요 연구내용

□ 외국의 형기종료 성폭력범죄자에 대한 지역사회내 관리감독수단으로서 전자감독제도의 현황 및 제도운영상의 특성 분석

□ 국내외 성폭력범죄자에 대한 지역사회내 관리감독수단으로서 전자감독제도의 효과성 검증연구에 대한 종합적인 검토

□ 우리나라의 성폭력범죄자 대상 전자감독제도에 대한 검토

○ 현행 우리나라의 전자감독관련 법제도의 현황과 특성 - 외국과의 비교법적 검토

○ 성폭력범죄자에 대한 전자감독제도의 헌법적/형법적 측면에서의 쟁점 검토

□ 전자감독제도의 운영과정평가

○ 1) 보안처분의 원래 취지에 맞게 재범위험성이 높은 범죄자를 선별하고 있는가, 2) 얼마나 활용되고 있는가, 3) 이러한 운영을 뒷받침할만 물적・인적 자원이 확보되었는가, 4) 각 운영단계별로 개선되어야 할 문제점들은 무엇인가, 5) 이 제도에 관련된 이해관계자(대상자(범죄자), 피해자 및 그 가족, 운영실무자, 전문가)들은 이러한 제도에 대해 어떻게 인식하고 평가하는가를 점검하고자 함

○ 다음과 같은 쟁점들을 집중적으로 다루고자 함

- 전자감독제도의 기술적 기반 및 현황

- 전자감독제도 실시현황

- 전담인력 현황,

- 부착대상자 선정과정 : 청구 및 인용, 청구전 조사, 성폭력범죄자  재범위험성 평가도구  (KSORAS)의 재범예측력평가

- 수신자료의 보존, 사용, 폐기 관련 운영 실태

- 경찰과 보호관찰관과의 정보공유 및 업무협조

- 임시해제(기존용어 : 가해제) 실태 및 문제점

- 보호관찰직원의 대상자와의 대면접촉 및 심리치료,

- 이동추적자료의 선제적 예방적 자료의 활용도

- 경보의 발생과 처리현황

□ 전자감독제도의 효과성평가

○ 구체적으로는 1) 전자감독 대상자의 재범을 억제함으로써 사회를 범죄자로부터 방위하는 효과가 있는가, 2) 일반인들로부터 성폭력범죄에 대한 경각심을 갖게 함으로써 성폭력범죄를 저지르지 않도록 하는 일반예방효과가 있는가, 3) 전자감독제도의 의도치 않은 역기능적인 측면은 무엇이며, 이것이 재범억제효과에 의미하는 바는 무엇인가, 5) 전자감독제도는 비용대비 효과적인가의 문제를 살펴볼 예정임

□ 전자감독제도의 효율적 운영을 위한 입법적 및 실무적 개선방안 제시

▣ 연구추진방법

□ 문헌연구

□ 공식 통계자료 분석

□ 전자감독 청구전 조사 자료에 대한 기록조사

□ 재범여부에 대한 추적조사

□ 개별심층면접

○ 전자감독업무 담당자(보호관찰관, 청구전 조사 담당자)

○ 검사 및 판사(청구전 조사관련)

○ 전자감독대상자

□ 설문조사

○ 전자발찌 부착 대상자

○ 전담직원

○ 신속대응팀 직원

□ 연구방향과 정책제안검토 등을 위한 전문가 자문회의 개최

▣ 연구 추진일정

추진일정 연구내용	2021년도
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
□ 세부연구계획 수립
□ 문헌자료수집 및 검토
□ 워크숍 및 자문회의
□ 중간보고서 작성 및 제출
□ 연구내용 검토 및 연구진회의
□ 최종보고서 작성 및 제출
□ 보고서 검토회의 상정
□ 교정 및 발간

▣ 연구기간

연구년차	(2/3년차)	연구기간	12	개월	시작일	2021.1.1	종료일	2021.12.31

▣ 경제인문사회연구회 표준분류체계

대분류	L (일반공공행정 및 공공안전)	중분류	L6 (형사정책)

▣ 주제어

한글	전자감독	전자발찌	성폭력범죄	GPS 모니터링	재범위험성 평가도구
(영문)	(electronic supervision)	(electronic tagging)	(sexual assault crime)	(GPS Monitoring)	(the sex offender of risk assessment of recidivism)

▣ 관련부처 및 국정과제 관련성

□ 관련부처

관련부처	주요 관련성
법무부	□ 전자감독제도 운영 총괄
경찰청	□ 지역사회내 범죄자 관리 □ 전자감독대상자 도주 시 수사 및 검거

□ 국정과제 관련성

국정기조	추진전략		국정과제
	코드	명	코드	명
국민이 주인인 정부	4	권력기관의 민주적 개혁	14	민생치안 역량 강화 및 사회적 약자 보호