1. 서론 우리나라는 2006년 2월「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」이 제정됨에 따라 제주특별자치도가 발족하였고, 이에 따라 2006년 7월 1일 제주특별자치도에 자치경찰제도가 도입되었다. 지역중심의 생활치안, 사회안전망 확보, 지역치안에 대한 자치행정의 종합성 제고를 바탕으로 주민생활 중심의 자치경찰을 목표로 출범한 제주자치경찰은 올해로 12년째를 맞이하고 있다. 제주자치경찰은 우리나라 경찰제도에 있어 큰 전환점이 되었다는 점에서 큰 기대감을 안고 출범하였으나 지방자치단체의 재정 부담만 늘릴 것이라는 비판과 함께 무늬만 경찰이지 경찰분권 등 자치경찰제의 의의를 찾아보기 어렵다고 하는 비판이 제기되면서 아직은 자치경찰제의 도입이 시기상조라고 회의적인 시각이 팽배하기도 하였다. 그러나 이제 국가경찰제로는 민주화와 지방분권의 시대에 부응하는 지역의 치안수요와 주민의 참여 및 통제를 충분히 반영하지 못하기 때문에 자치경찰제도를 도입하여야 한다는 국민의 공감대가 형성되었고, 이에 부응하듯 2017년 출범한 새 정부는 ‘광역단위 자치경찰제’ 도입을 국정과제로 적극 추진하면서 자치경찰제의 전면적 도입과 시행의 가능성은 그 어느 정권 때보다도 높아졌다고 볼 수 있다. 사실상 자치경찰의 도입 방식과 도입 시기만을 저울질하고 있다고 해도 과언이 아니다. 이와 같이 자치경찰제도의 도입이 기정사실화됨에 따라 국민의 인권을 보호함과 동시에 국가공동체를 범죄로부터 가장 안전하게 지켜낼 수 있는 자치경찰의 도입방안 마련과 자치경찰의 경찰활동에 대한 새로운 견제와 통제 방안의 마련이 요구되고 있다. 2. 현 정부의 자치경찰제 도입 추진배경 현 정부는 ‘광역단위 자치경찰제 전국 확대’라고 하는 대통령 공약사항에 근거하여 광역단위 자치경찰제 도입을 100대 국정과제의 하나로 설정하고 2018년 시범실시를 거쳐 2019년 전면 실시하는 것을 목표로 제시하고 있다. 경찰개혁위원회 권고안에서 언급하고 있는 현 정부의 자치경찰제 도입배경을 살펴보면, 자치경찰제 도입은 “헌법상 가치에 근거한 지방자치제도의 완성을 위해 더 이상 미룰 수 없으며, 권력기관 개혁의 시대적 흐름인 ‘민생 중심, 분권 중심, 인권 중심’에 부응하는 과제이자 국민적 요구”라고 하는 점을 분명히 하고 있다. 즉 ① 헌법 제117조 제1항에서 지방자치제도가 헌법적 가치에 근거하고 있는 것임을 분명히 하고 있고, 자치경찰제도는 이러한 지방지자치제도의 완성을 위한 주요한 분야로 해당 제도의 도입을 위해서 별도의 법률적인 근거까지 두고 있다는 점, ② 권력기관의 민주적 개혁의 관점에서 현행 중앙집권적 권력구조의 국가경찰을 지방분권적 자치경찰로 개편하여, 경찰활동의 민주성과 정치적 중립성 및 시민지향성을 강화해야 한다는 점에서 자치경찰제 도입은 국가의 선택이 아닌 의무사항으로 반드시 도입되어야 한다는 점을 강조하고 있다. 이러한 배경에서 잘 나타나듯이, 이번 정부에서 추진하고 있는 자치경찰제 도입의 취지는 사회질서와 치안 유지, 경찰업무의 효율성 확보와 같은 경찰의 역할과 기능적 측면에서의 개혁이 아니라, 분권과 국민에 의한 민주적 통제, 정치적 중립성 확보와 같은 경찰의 민주적 개혁에 있음을 분명히 하고 있다. 이러한 점에서 장래에 도입될 자치경찰제도의 모습은 이러한 취지에 부응할 수 있는 자치경찰제의 모습이 되어야 할 것이다. 3. 외국의 자치경찰제 비교분석 본보고서의 주요 연구목적인 자치경찰의 민주적 운영방안과 관련하여 이에 대한 시사점을 제공해 줄 수 있는 국가를 선정하여 논하는 것이 바람직하다고 보고, 영국과 일본의 사례를 구체적으로 살펴보았다. 영국과 일본의 자치경찰 운영 사례를 살펴보고자 하는 이유는 우선 영국경찰의 경우 2000년에 국가경찰이었던 런던경찰을 자치경찰로 전환하면서 광역단위 자치경찰제체를 확립하여 운영해오고 있고, 또한 2011년 제정된 ｢경찰개혁 및 사회책임법｣에 근거하여 ‘지역치안위원장’, ‘지역치안평의회’, ‘지방경찰청장’이 각자의 책임과 권한 하에 중앙정부로부터 독립적으로 관여하여 운용하는 체제로 바뀌어, 자치경찰의 민주적 통제와 지역주민에 대한 경찰의 직접적인 책임성을 강화하고 있다는 점에서 비교분석의 대상으로 하였다. 일본경찰의 경우는 자치경찰제도의 도입과정에 있어서 우리나라와 유사한 역사적 배경을 가지고 있고 또한 법제에 있어서도 사실상 일본의 영향을 받았다는 점, 일본의 경찰체제는 국가경찰과 도도부현 단위의 자치경찰로 이원화된 절충형 자치경찰제를 취하고 있고, 또한 경찰의 관리감독을 공안위원회라고 하는 독립적인 조직을 통해 운영함으로서 자치경찰의 민주적 운영을 도모하고 있다는 점, 그리고 이러한 일본의 자치경찰제가 현재 우리나라에서 자치경찰제 도입시의 모델로서 언급되고 있다는 점에서 비교분석의 대상으로 하였다. 영국경찰은 2000년에 국가경찰이었던 런던경찰을 자치경찰로 전환하면서 광역단위 자치경찰제체를 확립하여 운영해오고 있으며, 자치경찰은 지역안전 및 범죄예방에 관한 관할구역 내 모든 경찰사무(일반 수사권한을 포함)를 처리하고 있다. 자치경찰의 운영에 있어서는 2011년 경찰개혁 및 사회책임법(Police Reform and Social Responsibility 2011)의 제정에 따라 큰 변화를 맞게 된다. 즉 영국경찰은 1964년 경찰법에 의하여 내무부장관과 지방경찰위원회, 지방경찰청장이 관여하여 운영하는 삼원체제가 설정된 후, 계속해서 운영해 왔는데, 1994년 경찰 및 치안법원에 관한 법 및 중앙정부의 통제를 더욱 강화하는 2002년 경찰개혁법을 거치면서 중앙정부의 과도한 개입으로 치안정책에 지역 특성 및 지역주민의 의견이 제대로 반영되지 못한다는 비판이 강하게 제기되었고, 이에 따라 2011년 제정된 경찰개혁 및 사회책임법에 근거하여 ‘지역치안위원장’, ‘지역치안평의회’, ‘지방경찰청장’이 각자의 책임과 권한 하에 중앙정부로부터 독립적으로 관여하여 운용하는 체제로 바뀌게 되었다. 지역치안위원장은 지역의 치안책임자로서의 역할을 수행하는데, 지역치안위원장은 주민에 의해 직접 선출되고, 선출된 지역치안위원장이 지방경찰청장을 임면하도록 하도록 하고 있다. 또한 지역치안위원장의 견제장치로 각 지역에 지역치안평의회(Police and Crime Panel)를 설치하여, 지역경찰의 예산안과 지방경찰청장의 임명에 대한 거부권 행사와 예산지출에 대한 감사를 하도록 하고 있다. 이와 같이 영국의 자치경찰은 선출된 지역치안위원장을 통하여 주민의 의견을 치안정책에 직접 반영하고 또한 지역치안평의회를 통하여 지역치안위원장의 활동에 대하여 감시와 통제를 하도록 함으로써 자치경찰의 민주적 통제와 지역주민에 대한 경찰의 직접적인 책임성을 강화하고 있다는 점이 특징이다. 일본의 경찰체제는 국가경찰과 도도부현 단위의 자치경찰로 이원화된 절충형 자치경찰제를 취하고 있다. 2차 대전 후 1947년 구경찰법의 제정으로 시정촌(인구 5,000명 이상) 단위의 자치경찰제를 실시하였다가 신경찰법 제정에 따라 1954년 현재와 같은 도도부현 경찰체제가 시행되고 있다. 경찰활동에 있어서 수사활동을 포함한 모든 사무는 도도부현 공안위원회의 관리 하에 도도부현 자치경찰에서 수행하고 있고, 국가경찰인 경찰청은 국가공안위원회의 관리 하에 경찰교육, 통신, 범죄감식, 범죄통계 등을 총괄하며, 전국적인 차원에서의 치안, 기술적으로 전국적인 통일성이 요구되는 사항과 관련한 사무의 관장, 그리고 도도부현 경찰행정에 대하여 조정·통제의 역할을 담당하고 있다. 일본 자치경찰의 특징은 정치적 중립성 확보 및 민주적 운영의 보장을 위해 중앙정부에는 내각총리대신의 소할 하에 국가공안위원회가 설치되어 있으며, 지방에는 도도부현 지사의 소할 하에 도도부현 공안위원회가 설치되어 있다는 점이다. 즉 일본의 자치경찰은 영국과 같이 선거를 통하여 선출된 대표의 직접적인 지휘감독을 받지는 않지만 국민의 대표를 통한 통제라는 간접적인 통제방식을 취하고 있다. 공안위원회는 국민·주민의 대표자인 위원으로 구성되고, 위원의 임명은 국회의 양의원 또는 도도부현 의회의 동의를 필요로 한다. 국무대신이나 지사의 지휘감독을 받지 않는 경찰은 공안위원회의 관리에 복종함으로써 국민의 통제를 받게 되는데 경찰은 공안위원회의 관리 하에서 운영되고 활동하게 된다. 4. 자치경찰제 도입에 따른 경찰제도의 변화 우리나라 자치경찰제도의 연혁에서 알 수 있듯이 자치경찰제 도입의 필요성은 우선 중앙집권적 권력의 분권과 민주적 통제에서 찾아 볼 수 있다. 해방 후 미군정은 당초 경찰의 지방분권화를 의도하였지만, 당시의 정치적 사회적 상황을 고려하여 경찰의 중앙집권화를 유지하였다. 이러한 중앙집권적 경찰체제의 유지는 결국 대통령의 권력을 유지·강화하는 수단으로 기능하게 되었고, 이후 권위주의 정부의 붕괴와 민주화 과정을 거치면서 그 위상이 약화된 측면이 있지만 여전히 민생치안보다는 시위집압 등 시국치안에 더 치중하는 모습을 보이면서 변함없는 권력기관으로서의 위상을 유지하면서 최고권력자에 영합하고 권력의 부당한 요구에 응하는 행태를 보여 왔다. 이에 민주주의가 성숙하여 지방자치제가 본격적으로 실시되어 중앙정부와 지방정부 간에 기능적 권력배분이 이루어지고 있는 지점에서 중앙집권화된 경찰권의 지방지차단체로의 분권화의 필요성이 강하게 요청되고 있는 것이다. 다음은 중앙집권적인 국가경찰제 하에서는 주민이 원하는 또한 지역실정에 적합한 치안행정을 실현하기 곤란하다는 점에서 도입의 필요성이 제기된다. 현행 국가경찰제 하에서는 교통이나 생활안전 일반범죄에 대한 수사 등에 대해 충분한 지역주민의 통제와 감시, 의견을 반영할 수 없다. 예컨대 지역 주민이 지구대나 파출소 등에서 잘못이 발생하거나 문제가 생겨도 지방의회나 지방자치단체는 아무런 역할을 할 수 없고 국회 행정안전위원회 만이 역할을 할 수 있는 구조이다. 그러나 전국 13만 국가경찰의 대국민 접점지대에서 일어나는 모든 상황을 국회 행정안전위원회가 통제, 감독할 수 없다는 것은 자명하다. 국가경찰은 대체로 지역실정과는 거리가 있는 국가적 측면에서 치안활동을 실시하고 있다. 따라서 각 지역마다 치안여건과 수요가 상이하다는 점을 고려할 때 중앙에서 국가 전체적 관점에서 일방적으로 치안정책을 결정하고 그에 따른 치안서비스가 제공되는 경우 지역에 따라서는 불필요한 경찰력의 낭비가 초래될 수 있고, 또한 그 반대의 경우도 초래될 수 있기 때문에 이는 결국 경찰행정에 대한 불신으로 이어질 수밖에 없다. 이에 비해 자치경찰은 국가경찰에 비해 한정된 지역의 치안, 경찰서비스를 담당하므로 해당 지역의 문제점과 상황을 구체적으로 파악할 수 있다. 따라서 지역주민들의 필요와 요구에 따라 더욱 신속하고 성실히 대응함으로써 그 지역의 특성에 맞는 그리고 지역주민이 진정으로 원하는 맞춤형 치안서비스가 제공될 수 있을 것이기 때문에 국가경찰에 비해 보다 지역주민에게 필요한 치안서비스를 제공하는데 유리하다. 결론적으로 자치경찰제의 도입은 지방자치단체의 종합행정을 가능케 하여 지방자치를 완성시킴으로써 지방분권을 실현할 수 있다는 점, 또한 자치경찰이 지역실정에 맞는 실질적인 민생치안 중심의 치안행정을 실시함으로써 경찰행정의 지역대응성과 책임성의 제고, 또한 경찰행정에 대한 주민참여와 주민에 의한 통제의 실현을 가능케 한다는 점에서 자치경찰제의 도입은 시대적 과제라고 할 수 있다. 5. 일본의 자치경찰도델을 통한 시사점 모색 일본 자치경찰의 운영사례를 구체적으로 논하는 배경에는 자치경찰제도의 도입과정에 있어서도 우리나라는 미국이나 서구유럽과는 다른 배경을 가지고 있는 반면, 일본의 경우 우리나라와 유사한 배경을 가지고 있고 또한 법제에 있어서도 사실상 일본의 영향을 받았기 때문에 일본식 모델이 주는 시사점이 클 것으로 생각되기 때문이다. 1) 일본 경찰조직의 특징 일본 경찰법은 “개인의 권리와 자유를 보호하고 공공의 안전과 질서를 유지하기 위하여 민주적 이념을 바탕으로 하는 경찰의 관리와 운영을 보장하는 동시에, 능률적으로 그 임무를 수행할 수 있도록 경찰의 조직을 규정함”을 목적으로 하고 있다(제1조). 이러한 목적에서 알 수 있듯이, 경찰의 권한이 남용되지 않고 국민에 의하여 경찰이 통제되는 것은 ‘민주적 이념을 바탕으로 하는’ 관점에서 요구되는 것이다. 이 때문에 경찰사무의 지방분권이 이루어지는 동시에 국민의 대표인 공안위원회가 경찰을 관리하도록 규정하고 있다. 또한 일본의 경찰조직은 현실적인 실효성(개인보호 및 치안유지)과 효율성(재정부담)이라는 요청에 부응하기 위해 광역지방지치단체인 도도부현이 경찰사무를 담당하도록 하면서도, 국가의 경찰기관이 상급 간부의 임면권을 가지고 일정한 범위에서 지휘감독을 하도록 하고 있다. 2) 국민에 의한 경찰 통제를 위한 제도 경찰은 강력한 권력기능을 담당하는 만큼 민주적인 통제가 실질적으로 작동될 필요가 있다. 일본의 경우 국민에 의해 선출된 정치인에게 경찰의 통제를 맡긴다면 오히려 정치적인 남용을 초래할 수 있다는 문제가 발생할 수 있을 것으로 보고, 경찰은 선거를 통하여 선출된 대표의 직접적인 지휘감독을 받지는 않지만 최종적으로는 국민의 대표를 통한 통제라는 간접적인 통제방식을 취하고 있다. 가) 공안위원회 제도 경찰은 공안위원회의 관리 하에서 운영되고 활동한다. 공안위원회는 국민의 대표자인 위원으로 구성된다. 위원의 임명은 국회의 양의원 또는 도도부현 의회의 동의를 필요로 하며, 도도부현 공안위원회의 위원인 경우에는 주민에 의한 해직 청구의 대상이 되기도 한다. 국무대신이나 지사의 지휘감독을 받지 않는 경찰은 공안위원회의 관리에 복종함으로써 국민의 통제를 받는다. 또한 경찰은 공안위원회에 대한 보고의무를 진다. 나) 법률과 조례에 의한 통제 경찰활동은 국회가 정하는 법률 및 도도부현 의회가 정하는 조례에 따라 행해진다. 경찰조직은 경찰법과 도도부현의 조례로 정해진다. 경찰예산은 국가의 경우 내각이 책정하여 국회의 승인을 얻고, 도도부현의 경우 지사가 책정하여 의회의 승인을 얻는다. 이러한 의미에서 경찰활동에 대한 법적 통제, 조직구성과 재정에서의 규율은 모두 국민의 대표인 의회가 결정권을 가지고 있다고 볼 수 있다. 다) 지방자치법상의 제도를 통한 통제 도도부현 경찰은 각 지역에서 경찰책무를 맡고 있다. 경찰사무의 지방분권은 권력의 집중을 방지하고 남용의 폐해가 발생하지 않도록 하기 위함이라는 점에서, 또한 경찰을 국민에게 보다 친숙한 존재로 만들어 지방자치법상의 제도를 통한 통제를 가능하게 할 수 있다는 의미에서 매우 중요하다. 경찰은 지역주민의 대표로 구성되는 의회의 감독과 감사위원의 감사를 받고, 주민청구나 주민소송 등 지방자치에 있어서의 특유한 제도를 통하여 주민의 통제를 받게 된다. 특히 주민소송은 국가에는 없는 직접적인 통제로서 유력한 통제수단이 되고 있다. 라) 정보공개제도 경찰은 국민에 대하여 설명할 책무를 진다. 정보공개제도는 경찰을 통제하는데 중요한 의미를 가지는데, 명확히 밝혀진 정보를 토대로 주권자로서의 국민이 경찰행정을 평가하고, 만약 문제가 있다면 다양한 방법을 통하여 개선을 요구할 수 있다. 마) 경찰서협의회제도 국민은 대표를 통한 결정권뿐만 아니라 경찰을 포함한 행정활동에 관하여 의견을 제시함(행정절차법상의 퍼블릭 코멘트제도)으로써 사실상의 영향력을 미치고 있으며, 경찰법에 경찰서협의회를 제도화하여 경찰서장의 자문에 대하여 의견을 진술하도록 하고 있다. 3) 경찰법상의 공안위원회제도 가) 공안위원회에 의한 정치적 중립성 확보 공안위원회는 국무대신 또는 지사의 지휘감독을 받지 않고 독립하여 경찰을 관리하고 그 밖의 권한을 행사한다. 공안위원회제도는 정치적 중립성이라는 관점에서 연합국총사령부의 의향에 따라 구경찰법에 도입된 제도로서, 현행 경찰법에서도 유지되고 있는 제도이다. 공안위원회를 설치하는 이유는 정치적 중립성의 확보 때문이다. 정치적인 이유에서 편향된 사건처리가 이루어져서는 안 된다는 것은 다른 행정 분야도 마찬가지이지만, 특히 경찰의 경우 전전(戰前)에 정권이 경찰을 집권의 수단으로 삼았던 점과 범죄수사의 권한, 그 중에서도 선거위반 단속을 담당하고 있다는 점에서 정치적 중립성 확보의 중요성이 널리 인식된 결과로써 공안위원회제도가 계속 유지되어 왔다. 나) 공안위원회에 의한 경찰의 관리 (1) 공안위원회의 관리책임과 설명책임 공안위원회는 경찰의 정치적 중립성을 유지하고 경찰의 독선적 운영을 방지한다는 관점에서 국가공안위원회는 경찰청을, 도도부현 공안위원회는 경시청 및 도부현 경찰본부를 관리한다. 공안위원회의 관리기능을 강화하고 명확히 하기 위한 차원에서 2000년에 경찰법을 개정하였는데, 그 주요 내용으로는 다음과 같다. 경찰과의 긴장관계를 확보하기 위하여 재임 횟수를 제한(위원의 임기는 5년으로 1회에 한해 재임가능)하는 동시에(법 제8조), 공안위원회에 의한 감찰의 지시(법 제12조의2, 제43조의2), 도도부현 경찰직원에게 징계사유에 해당하는 사실이 있는 경우의 공안위원회에 대한 보고의무(법 제56조3항)를 규정하고, 도도부현 공안위원회가 시민의 고충을 청취하여 답신하도록 규정하고 있다(법 제79조). 공안위원회는 경찰의 관리(임면권 등 관리를 위한 개별적 권한행사를 포함)에 관하여 국민에게 책임을 진다(법 제5조2항, 제16조, 제49조, 제50조, 제55조3항). 경찰청장과 및 경시총감·경찰본부장은 공안위원회의 관리에 복종함으로써 국민의 통제를 받는다. 공안위원회는 경찰조직의 관리를 포함하여 권한행사에 관하여 국민에게 설명할 책임을 진다. 회의록의 작성 및 공표는 공안위원회의 책임 하에 이루어지는 중요한 사항이다. (2) 경찰본부장 등에 대한 임명권 경찰조직을 통제하는 데 가장 기본이 되는 것은 임면권(파면과 징계를 포함)이다. 경찰법은 도도부현 경찰의 장(경시총감과 도부현 경찰본부장) 및 경시정 이상의 경찰관에 관하여 국가공안위원회가 도도부현 공안위원회의 동의를 얻어 임면한다고 규정하고 있다. 경찰청장관의 경우에도 국가공안위원회가 임면한다. 징계권도 마찬가지로 국가공안위원회가 가지고 있다. 국가공안위원회는 도도부현 경찰의 장 및 경시정 이상의 경찰관, 그리고 경찰청장관에 관하여 적임자를 선임할 의무를 지며, 임명권자로서 필요한 감독을 한다. 이에 반해 도도부현 공안위원회는 임면 등에 관하여 간접적인 권한만을 가진다. 도도부현 경찰의 장 및 경시정 이상의 경찰관의 임면에 관하여 동의와 거부(법 제49조, 제50조, 제55조의3항), 도도부현 경찰의 비위에 대한 감찰지시권(제43조의2) 또한 징계, 파면을 권고할 수 있다(법 제55조의4항). 이러한 의미에서 국가공안위원회처럼 직접적인 임면책임을 지는 것은 아니지만, 도도부현의 주민에 대하여 권고권 등의 불행사에 대한 책임을 진다. 그 외의 직원에 대해서는 경시총감 또는 도부현 경찰본부장의 요구에 대한 의견제시 및 징계, 판면을 권고할 수 있다(법 제55조의4항). (3) 전체적인 운영방침 제시 공안위원회는 개별사건의 수사를 어떻게 진행할 것인가에 대하여 지휘감독을 하지 않는다. 개별사안의 대응은 경시총감 또는 경찰본부장이 도도부현 경찰의 장으로서 책임을 진다. 공안위원회는 전체적인 운영방침을 제시하고 보고를 받으며 경찰운영의 지침을 수립함을 기본업무로 한다. 경찰사무를 직접적으로 담당하는 것은 도도부현 경찰이므로, 경찰사무관리의 중심은 도도부현 공안위원회에 있다. 국가공안위원회는 임면에 대해서는 직접적이고 중요한 책임을 지지만, 경찰사무에 대해서는 국가의 관여 자체가 제한되기 때문에 국가공안위원회규칙의 제정 등 한정된 범위 내에서 관여에 대한 책임을 진다. 공안위원회는 경찰의 운영방침 외에 개별사안에 대해서도 주민의 입장에서 부적절한 사태가 초래되었다고 판단되는 경우에는 그 원인에 대한 질책과 재발방지를 요구할 수 있고, 또한 위원회의 의사결정이라는 형식 이외에도 경찰본부장 등에 대해서 유의사항을 전달함으로써 경찰조직의 운영방향을 제시하는 경우도 있다. (4) 감찰의 지시 경찰법은 공안위원회에 의한 관리를 강화하는 차원에서 감찰의 지시를 규정하고 있다. 도도부현 공안위원회는 도도부현 경찰의 사무 또는 직원의 비위에 대한 감찰과 관련하여 필요하다고 인정하는 때에는 관리권의 행사로서 구체적 또는 개별적인 사항에 관하여 지시할 수 있다. 지시를 받은 도도부현 경찰의 장은 이에 따라야 할 법적 의무를 진다. 국가공안위원회도 국가기관으로서 가지는 감찰권한의 범위 내에서 필요하다고 인정할 때에는 관리권에 근거하여 구체적 또는 개별적인 사항에 관하여 지시할 수 있다. (5) 고충신청의 처리 경찰법은 도도부현 공안위원회가 고충신청을 처리한다고 규정하고 있다. 시민의 대표로서 경찰을 관리하는 공안위원회의 전형적인 사무라고 할 수 있다. 도도부현 경찰직원의 직무집행에 관하여 불만이 있는 사람은 도도부현 공안위원회에 대하여 문서로써 고충을 신청할 수 있다. 도도부현 공안위원회는 성실히 고충을 처리하고 신청자에게 처리결과를 문서로써 통지하여야 한다. 다만 도도부현 경찰사무의 적정한 수행을 방해할 목적으로 신청하였다고 인정되는 경우는 제외한다. 고충신청의 처리는 공안위원회가 도도부현 경찰의 사무에 관하여 도도부현 경찰을 관리하는 권한 행사의 일환으로 이루어지는 것으로, 공안위원회의 지시를 받은 도도부현 경찰의 장은 사실을 조사하여 그 결과에 따라 조치를 취한 후 공안위원회에 보고하여야 한다. 4) 경찰서협의회 경찰서 별로 경찰서협의회를 설치하고 있다. 경찰서의 사무처리에 지역인사(주민으로 한정되지 않고 지역근무자 및 지역거주 외국인도 포함)의 의견을 반영하기 위한 것으로, 관할구역 내에서의 경찰의 사무처리에 관하여 경찰서장의 자문에 응하는 동시에 경찰서장에 대하여 의견을 진술하는 기관이다. 경찰서장 측이 요구한 사항에 관하여 의견을 진술할 뿐만 아니라, 경찰서장 측이 요구하지 않은 사항에 대해서도 협의회의 의견을 진술할 수 있다. 경찰서협의회는 경찰서장이 업무운영에 관한 설명책임을 완수하는 장으로 활용되고 있다. 협의회는 의사결정기관이 아니므로 협의회의 의견은 경찰서장을 구속하지 않는다. 협의회의 위원은 공안위원회가 위촉하며, 위촉된 위원은 비상근 공무원이지만 특별직이기 때문에 지방공무원법의 적용을 받지 않는다. 협의회의 설치 등에 관해서는 조례(의사절차에 관해서는 도도부현 공안위원회규칙)로 정한다. 6. 자치경찰제 도입에 따른 새로운 견제·통제 수단 가. 자치경찰의 민주적 통제를 위한 제도-경찰위원회- 1) 민주적 통제와 정치적 남용의 방지 민주국가에 있어서 행정기관에 대한 가장 민주적인 통제는 국민에 의한 민주적인 선거를 통해 선출된 의원에 의한 통제이다. 따라서 경찰의 경우도 입법부 또는 입법부의 의원 등에 의한 통제 제도가 이론적으로는 가장 진보된 형태의 민주적 통제 제도라고 할 수 있다. 그러나 경찰은 그 강한 권한 때문에 정책결정자, 특히 정치가에 의한 남용의 대상이 될 우려가 있다. 예를 들어, 정책결정자인 정치가가 자신의 정책에 유리한 정보수집 및 분석을 위해 경찰에 압력을 가할 우려가 있는 것이다. 또한 정책결정자인 정치가가 치안정책의 필요성이 아니라 단순히 국내의 정치적 필요성에 따라 반대파 정당의 동향에 관한 정보수집 등을 일선 경찰에 지시할 위험성도 있다. 따라서 선거에 의해 선출되었다고 하더라도 정치가가 경찰활동을 아무런 제한 없이 직접 통제하는 것은 바람직하지 않다. 이와 같이 경찰에 대한 민주적 통제 제도를 고려할 때에는 ‘민주적 통제’와 ‘정치적 남용 방지’라고 하는 양자의 균형을 신중히 고려하여 판단할 필요가 있다. 그러나 제도의 구체적인 존재 방식은 각 국가의 정치적, 사회적, 역사적 배경 등에 따라 다르기 때문에 각 국가의 여러 사정을 고려하여 민주적 통제 방안을 고려할 필요가 있다. 예를 들어 일본에서는 전전(戰前)의 일본경찰이 강력한 치안입법과 비밀경찰 등을 바탕으로 군국주의와 전체주의의 국가체계를 공고히 하는데 정치적으로 이용되었다는 역사적 배경 때문에 경찰기관의 정치적 남용에 대한 국민들의 우려가 매우 강하였고, 이에 따라 정치적 중립성에 중점을 두고 대대적인 경찰개혁이 이루어 졌다. 이러한 배경에서 도입된 제도가 공안위원회 제도이다. 우리나라의 경우는 앞서 살펴본바와 같이 일본과 유사하게 해방 전후와 민주화 과정에서 경찰이 정치적으로 이용된 역사적 배경이 있기 때문에 경찰의 정치적 남용에 대한 우려는 다른 어느 나라보다 상대적으로 매우 강한 것으로 생각된다. 이런 의미에서 경찰의 정치적 중립성을 확보하기 위한 구체적인 제도로서 정치로부터 일정한 독립성을 가지는 기관에 의한 감독제도 등의 이용을 고려할 필요가 있으며, 대표적인 제도로서 경찰위원회 제도가 제언되고 있다. 2) 민주적 통제의 방법 경찰에 대한 통제 방법은 일반적으로 다음과 같은 방법들이 주장되고 있는데, 주의할 점은 이들 방법 중 특히 어느 하나가 결정적으로 효과적이거나 또는 중요하다는 것은 아니라는 점이다. 외국의 사례를 보더라도 각 국가의 구체적 사정에 따라 여러 방법을 함께 이용하고 있는 것이 현실이다. 가) 경찰기관의 장에 대한 임명 절차를 통한 통제 첫째는 경찰기관의 장의 임명절차를 통한 통제이다. 예를 들어, 일본의 경우 자치경찰기관의 장의 임명권을 공안위원회가 가지고 있다. 즉 동경경시청의 경시총감은 국가공안위원회가 도(都)공안위원회의 동의를 받아 내각총리대신 승인을 얻어 임면하며(경찰법 제49조), 도부현 경찰본부장은 국가공안위원회가 도부현공안위원회의 동의를 받아 임면한다(동법 제50조). 나) 경찰기관의 예산 절차를 통한 통제 둘째는 경찰기관의 예산 절차를 통한 통제이다. 예를 들어, 입법부에 의한 예산의 심의 및 승인은 대표적인 예이고, 행정부 중에서도 경찰관련 예산안의 작성 절차에 있어서 정책부서 등에 의해 경찰기관의 예산에 대한 감독 및 조정 등이 이루어질 수 있다. 그러나 전자가 후자에 비해 민주적 통제의 정도가 높다고 할 수 있다. 다) 경찰기관의 존재·활동 근거의 제정을 통한 통제 셋째는 경찰기관의 존재·활동 근거의 제정을 통한 통제이다. 이러한 존재·활동의 근거가 보다 상세하게 명문화되고, 또한 공개되어 있는 경우에는 민주적 통제의 정도가 높다고 할 수 있다. 사실, 각국의 경찰의 존재·활동 등의 근거는 ① 입법부의 법률로 정해져 있는 경우, ② 행정적인 명령 등으로 정해져있는 경우, ③ 법령 등의 명확한 규정은 없는 경우 등 다양한 형태가 있을 수 있지만, 일반적으로, ③보다는 ②, ②보다는 ①이 민주적 통제의 정도가 높다고 할 수 있다. 라) 경찰기관의 활동 내용에 대한 감사를 통한 통제 넷째는 경찰기관의 활동 내용에 대한 감사를 통한 통제이다. 예를 들어, 일본의 경우 공안위원회가 경찰에 대해 감찰의 지시 등을 할 수 있도록 하고 있다. 이 제도는 경찰의 감찰기능이 충분히 발휘되지 않을 경우를 상정하고 제3자적인 입장에서 경찰을 관리·감독하는 기관인 공안위원회가 주도권을 가지고 경찰의 감찰이 어떻게 이루어지고 있는지 등에 대해서 엄정히 점검하는 시스템이다. 예를 들면 자치경찰본부장 등으로부터의 감찰결과에 대한 보고를 받았으나 경찰이 한 감찰이 불충분한 경우, 예컨대, 본래 행해져야 할 조사가 행해지지 않고, 그 행해지지 않는 이유에 대해서도 명확한 설명이 없는 등, 공안위원회로서 납득할 수 없다고 인정되는 경우에 공안위원회에 의한 감찰의 지시가 실시되고, 또한 공안위원회 자체의 판단으로, 예컨대, 직무윤리교육의 철저나 인사관리, 신상파악의 철저 등에 대해서 감찰을 하도록 지시가 이루어진다. 3) 경찰위원회에 의한 정치적 중립의 확보와 통제관리 경찰에 대한 민주적 통제의 대표적인 제도로서 경찰위원회 제도가 강조되고 있음은 앞서 살펴본바와 같다. 경찰위원회를 설치하는 이유는 정치적 중립의 확보이다. 즉 경찰위원회 제도를 통해 경찰은 선거를 통하여 선출된 대표의 직접적인 지휘감독을 받지는 않지만, 국민의 대표에 의한 통제와 감시를 받게 되는 것이다. 이는 경찰의 정치적 남용이 실제 일어나지 않도록 하는 것에 그치지 않고 그러한 우려가 조금이라고 남지 않도록 하기 위한 것으로 경찰운영과 정치가에 대한 경계심을 배경으로 하고 있다. 경찰위원회는 경찰의 정치적 중립성을 유지하고 경찰의 독선적 운영을 방지하는 관점에서 경찰을 관리하게 된다. 또한 경찰위원회는 경찰의 관리에 대해서 국민·주민에게 책임을 진다. 경찰은 경찰위원회에의 관리에 따름으로서 국민·주민의 통제를 받는다. 경찰운영에 정치적 편향이 생기거나 국민주민의 의사와 동떨어진 독선적 결정이 내려지는 사태가 발생하면 경찰위원회는 관리책임을 완수하지 못하였다는 비판을 받게 된다. 또한 경찰위원회는 경찰조직의 관리를 포함하여 스스로의 권한행사에 관하여 국민주민에게 설명할 책임을 진다. 이와 같은 관리를 통해 경찰의 민주적 통제와 정치적 중립성을 확보하게 된다. 경찰에 대한 민주적 통제의 필요성과 관련하여 아래의 일본의 사례는 많은 시사점을 제공한다. 일본에서는 1999년과 2000년에 경찰의 독선적이고 폐쇄적인 운영으로 인한 불미스러운 일이 연이어 발생하여 사회적 문제가 되었고, 이것이 경찰의 민주적 통제를 위한 경찰개혁의 계기가 되었다. 나. 자치경찰의 민주적 운영방안 경찰제도는 그 나라의 역사적, 사회적, 문화적 배경뿐만 아니라, 시민의식, 정치제도, 치안상태 등의 여건에 따라 각기 다른 형태를 취하고 있고, 또한 경찰제도의 운영에 있어서도 국가경찰제와 자치경찰제의 독립적으로 운영하거나 상호간의 장점을 채택하여 운영하는 등 그 나라의 실정에 맞는 방법을 채택하여 운영하고 있다. 그렇다면 현재 우리나라의 현실적인 여건 등을 고려하여, 민주적 통제가 가능한 자치경찰제의 운영은 구체적으로 어떤 것이 되어야 할 것인가. 우리나라에서 자치경찰제를 도입하여 운영하는 경우에 어떻게 민주적 통제를 확보할 수 있을 것인가에 대해서 구체적으로 ① 조직면, ② 기능면, ③ 인사면이라는 3가지 측면에서 국민·주민에 의한 통제와 정치적 중립성을 담보할 수 있는 자치경찰제 운영방안을 살펴보고자 한다. 1) 조직 자치경찰의 소속과 관리·감독을 하는 기관을 어떻게 설정할 것인지의 문제는 자치경찰의 민주적 통제와 정치적 중립성을 보장할 수 있는가 라고 하는 관점에서 매우 중요한 문제이다. 국민·주민에 의한 민주적인 선거를 통해 선출된 의원에 의한 통제가 대의민주주의를 취하고 있는 우리나라의 현실에서 가장 이상적인 형태의 민주적 통제 제도라고 할 수 있겠지만, 앞서 살펴본바와 같이 경찰은 그 강한 권한 때문에 정책결정자인 정치가에 의한 남용의 대상이 될 우려가 있기 때문에 정치인인 시·도지사로부터의 중립성까지도 보장할 수 있도록 독립된 기관을 설치하여 운영하는 것이 바람직할 것이다. 자치단체의 질서유지 및 주민의 생명, 신체, 재산의 안전과 보호가 주민들의 일상생활과 관련된 사무의 일부로서 지방자치단체장의 권능에 속한다고 보는 관점에서 본다면, 자치경찰의 기능도 당연히 이에 포함되므로 자치경찰조직을 자치단체장의 보조기관 또는 직속기관으로 설치하는 것이 바람직하겠지만, 자치단체장의 보조기관 또는 직속기관으로 두게 되면 자치경찰의 정치적 중립성의 유지와 정치적 이용의 가능성이 상존하게 되어, 구조적으로 민주적 통제와 정치적 중립성의 확보라고 하는 자치경찰의 도입 취지에 의문을 제기하게 된다. 따라서 구조적으로 이러한 의문을 원천적으로 차단하기 위해서는 자치경찰조직을 지방자치단체장으로부터 분리하여 독립기관으로 설치하는 방안을 마련할 필요가 있다. 1999년 경찰청안은 자치단체장으로부터 독립된 경찰위원회의 관리·감독 하에 운영하는 방안을 상정하고 있다. 이처럼 자치경찰의 조직을 지방자치단체장과 분리된 독립기관으로 설치하면, 자치경찰의 기능은 지방정부로부터 자주성을 보장받게 되기 때문에 자치경찰의 정치적 중립성을 확보할 수 있게 된다. 과거의 중앙집권적인 국가경찰이 정치적 영향력으로 인하여 권력유지의 수단으로 이용되어 왔던 전철을 되풀이하지 않기 위해서라도 자치경찰은 자치단체장으로부터 분리된 독립기관이 되어야 할 것이다. 2) 관리 일본의 공안위원회의 사례에서 알 수 있듯이 ① 정치적 중립성 확보, ② 다양한 주민의사 반영, ③ 주민에 의한 경찰행정의 민주적 통제, ④ 지역주민에 대한 경찰의 직접적인 책임성을 보장해 주는 관리방안으로 합의제 형태의 경찰위원회를 통한 자치경찰의 관리를 강화하고 있다. 합의제와 독임제는 각각 장단점을 가지고 있지만, 우리나라의 경우 자치경찰제를 도입하고자 하는 취지가 자치경찰의 민주적 통제와 정치적 중립성의 확보에 있다는 점을 고려할 때 합의제 형태의 경찰위원회를 설치하여 경찰활동에 대한 관리·감독 기능을 하도록 하는 형태를 채택하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 1999년 경찰청안은 합의제의 경찰위원회를 설치하여 국가경찰과 자치경찰을 각각 국가경찰위원회와 시·도 경찰위원회의 관리·감독 하에 운영하는 방안을 상정한 바 있어 합의제 형태의 경찰위원회 제도 도입을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 3) 인사 자치경찰의 인사, 즉 경찰위원회의 위원과 지역자치경찰의 장의 임명 방식은 우리나라의 현실을 고려할 때 정치적 중립성을 담보하기 어려운 우리나라의 현실을 고려할 때 선거에 의한 선출방식은 바람직하지 않으며 동일한 이유에서 지방자치단체의 장에 의한 임명방식도 바람직하지 않다고 생각한다. 인사면에서의 자치경찰의 민주적 운영과 정치적 중립성의 확보를 위해서는 적어도 다음의 두 가지 전제를 반드시 고려할 필요가 있다. 첫째, 국가경찰의 중앙집권적 인사관리의 문제가 자치단체에서 다시 반복하지 않도록 하여야 한다. 둘째, 현재 도입하고자 하는 자치경찰제가 국가경찰과 자치경찰이 공존하는 절충형 자치경찰제인 점을 고려할 때 자치경찰의 장의 임명과 관련하여서는 국가경찰과 자치경찰과의 관계를 고려하여야 하고, 또한 지자체에 속한 자치경찰의 활동이라고 하더라도 그 활동에 대해서 국가책임이 반영될 수 있는 제도이어야 한다. 이와 같은 두 가지 전제를 고려할 때 미흡하지만 현 상황에서 취할 수 있는 방식은 자치경찰의 장의 임명은 지방자치단체의 장과 지역경찰위원회의 의견 및 동의를 얻어 국가경찰위원회에서 임명하는 방식이 최선일 것으로 생각된다.
주요 국가 자치경찰제 운영현황 비교분석-내지.pdf
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