1996년에 온라인 쇼핑몰인 인터파크가 등장하면서 전자상거래가 시작된 이후, 온라인 쇼핑 환경은 급격히 성장하여 전자상거래 환경을 재편하고 있다. 2017년 온라인 쇼핑몰 거래액이 80조원에 이른 이후로도 온라인 쇼핑몰 거래액의 증가율이 매해 두 자리 수의 증가율을 기록하고 있다.
온라인 쇼핑 거래가 증가하면서 관련된 소비자 피해 사례도 증가하고 있다. 현재 전자상거래 관련 소비자 피해구제는 한국소비자원의 소비자 상담센터에 상담이 이루어진 후, 상담직원은 소비자 피해에 대한 적절한 처리 방법 등을 안내하고, 당사자와 원만한 처리가 어렵다고 판단되는 건에 대해서는 한국소비자원에 피해 구제를 신청하도록 안내하고 있다. 이에 따르면 2020년 기준 온라인 플랫폼 관련 상담 건수 중 ‘안전 문제’, ‘계약 취소 및 청약 철회’에 대한 온라인 거래 피해구제 신청이 가장 높은 비율을 차지하고 있다. ‘안전 문제’, ‘계약 취소 및 청약 철회’는 자율적인 합의가 잘 이루어지지 않기 때문에 법·제도적인 정비가 필요하다는 요청이 제기되고 있다.
‘영업 지속’, ‘사업범위 확대’의 목적으로 온라인 플랫폼을 이용하는 온라인 플랫폼 업체들도 피해를 주장하는 등 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 설문 결과 이들은 이용 시 중개 수수료의 규모 및 적정성과 관련하여 ‘부담된다’고 느끼는 경우가 많다고 응답하였다. 응답업체 과반수가 온라인 플랫폼 이용시 플랫폼 사로부터 수수료 및 거래절차 관련 부당행위, 타 플랫폼 이용 제한 및 차별적 취급, 부당 요구 등의 부당행위를 경험했다고 답했다. 이에 온라인 플랫폼 입점업체들은 ‘수수료, 광고비 인상률 등에 대한 가이드라인 제정’에 대한 요구 등의 정책이 수립되어야 할 필요성을 제기하고 있다. 이처럼 플랫폼을 통해 이루어지는 거래가 공정성과 지속가능성을 유지할 수 있도록, 관련 피해를 효과적으로 규제하는 방안이 조속히 마련되어야 한다.
오늘날 온라인 플랫폼 기업들은 국가를 넘어서 세계적인 경제 규모와 영향력을 행사한다. 각국은 온라인 플랫폼 기업의 성장을 경제 성장의 원동력으로 인식하고, 현재 미국과 중국, 그리고 선진국들에 집중된 디지털 경제의 역량을 육성하고 발전시켜야 할 필요가 있다. 이에 따라 올해 금리인상과 경기침체 전까지 많은 정책입안자와 기업, 금융 전문가들은 온라인 플랫폼과 기업에 투자를 아끼지 않았으며, 실리콘밸리로 대표되는 스타트업 생태계에도 놀라울 만한 자본적 가치 상승과 투자 성과를 보여주었다.
우리가 살고 있는 플랫폼의 세상은 우월적 상업적 중개자 역할과 관료적 행정적 통제를 수행하면서 대중을 재중앙화하는 역할을 하고 있다. 플랫폼 비지니스 모델, 플랫폼 생태계를 구축하는 기반 기술인 클라우드, 빅데이터, 사물인터넷, 그리고 인공지능은 인터넷의 정치적 형식, 아키텍처를 뿌리 깊이 변화시킨 전환적 기술이다. 클라우드, 빅데이터, 사물인터넷, 최근에 인공지능 기술의 결합으로 인해 생산수단 – 컴퓨팅 머신, 알고리즘-이 인터넷 독점 기업들의 소유가 됨에 따라 인터넷의 분산화, 다원화, 민주적 정치적 형태를 변화시킨다. 또한 이는 사회적으로 생산된 거대한 양의 데이터를 사유화하여 빅테크에 지배적 경제적 지위를 제공하는 한편, 국가와 국제기구들의 힘과 독립적인 정치적, 규제적 역량을 부여한다. 또한 생태학적 관점에서 플랫폼의 추출 논리는 디지털 데이터뿐만 아니라 지구의 다른 원재료와 기초 자원에도 적용된다. 마지막으로 플랫폼은 물리적 공간을 재구성한다. 인공지능은 이 기술들을 결합하여, 실현하고 가속화하는 중심에 있다.
플랫폼 산업은 혁신과 경쟁을 통해 소비자와 기업이 큰 혜택을 누릴 수 있게 하고 연구개발에도 투자하여 일자리 창출 외에도 의미 있는 사회 혁신을 이끌고 있다. 그러나 플랫폼의 거대한 경제적 규모와 혁신의 장점 뒤에 있는 중앙화, 독점화에 따른 이슈 또한 논의되어야 할 것이다. 플랫폼 산업은 산업간 경계를 없애 우리 일상의 플랫폼 의존도를 높이고, 독점적 경제 지위를 가지고 있으며, 한편으로 소비자와 노동자의 권리를 약화시키는 플랫폼이 국가의 영향력 바깥에 위치하고 영토의 경계를 흐리게 한다. 뿐만 아니라 플랫폼 산업은 개인정보 보호 및 안전과 신뢰의 위험 문제를 야기하고, 자원을 효율화해 낭비를 줄이는 것 같지만 사실은 소비를 촉진하고 자산가를 높이는 역할을 한다.
이에 따라 플랫폼 문제에 대한 대응은 국가별 대응의 범위를 벗어나 국제적으로 논의하고 시민 사회적 대응, 대안을 요청한다. 플랫폼 문제에 대한 대응 방식은 Voice(항의와 저항), Exit (이탈, 철회)의 형태를 취할 수 있다. 항의와 저항의 방식은 노동 쟁의나 소비자 불매 운동과 같은 집단행동이나 소비자 단체 소송, 플랫폼 독점 규제, 디지털세, 개인정보 보호나 노동 관련 법안 등의 법적 대응을 뜻한다. 플랫폼에 대한 이탈은 대안적 구성방식이다. 이는 플랫폼을 중앙화화는 기반 기술에 대한 대안과 데이터의 사유화에 대한 대안 모델로 나뉜다. 또 다른 대응으로 현재 고객의 데이터를 플랫폼 기업들이 사유화하고 독점적 지위와 이윤을 취득하는 것에 주목해, 이러한 데이터를 공공화, 또는 공동체 기반의 모델로 전환하는 대안이 있다.
플랫폼 운영을 법적으로 어떻게 규제할 수 있을까? 먼저 플랫폼 운영자의 법적 지위를 살펴볼 필요가 있다. 상법 제93조에서는 타인간의 상행위의 중개를 영업으로 하는 자를 중개인이라고 하는데, 플랫폼 운영자는 기본적으로 이러한 중개인에 해당한다. 일반적으로 플랫폼 운영자와 판매자, 플랫폼 운영자와 소비자 간의 플랫폼 이용계약에는 중개계약에 관한 내용이 포함된다. 중개계약은 위임의 성질을 가지므로, 당사자 간의 특약이 없거나 상법에 특칙이 없는 경우에는 민법상 위임에 관한 규정들이 적용된다. 따라서 플랫폼 운영자는 판매자와 소비자의 수탁자로서 민법 제681조에 따라 선량한 관리자의 주의의무를 진다.
플랫폼 운영자는 기본적으로 중개인이므로, 판매자와 소비자와의 판매계약과 관련해서는 당사자가 아니며 중개인으로서의 의무를 부담할 뿐이다. 그런데 온라인 플랫폼 운영자가 스스로 중개인에 불과하다는 점을 고지하지 않은 경우에는 판매자로서 책임을 질 수도 있다. 또한 온라인 플랫폼을 통해 공급된 제품이 결함이 있어서 그로 인해 소비자가 생명, 신체, 재산 등에 손해를 입은 경우, 플랫폼을 이용하여 제품을 판매한 판매자에게는 하자 담보책임 등의 계약상 책임을 구할 수 있고, 제조업자에게 제조물책임을 물을 수 있을 것이다.
주요국에서도 온라인 플랫폼을 둘러싼 거래에 대한 법적 규제 방안에 대해서 활발히 논의하고 있다. 유럽연합은 디지털 서비스와 관련한 일반적 책임원칙과 주의의무에 관한 디지털 서비스법과 온라인 플랫폼에 대한 금지 및 의무를 규정하는 것을 주요 내용으로 하는 디지털 시장법을 마련해두고 있다. 또한 유럽법 연구소는 온라인 플랫폼 운영자와 플랫폼 사용자 간의 관계를 위주로 규정하는 온라인 플랫폼 모델법안을 발표하였다. 일본은 특정 디지털 플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률을 마련하여 디지털 플랫폼의 비대화 및 권력의 남용을 방지하고 이용자가 안심하고 이용할 수 있는 제도를 정비하고자 하였다. 미국은 플랫폼에서의 일반적인 전자상거래를 규율하는 법안은 마련되어 있지 않지 않아 개별적 쟁점 별로 개별 법 영역에서 각기 대응하고 있는데, 플랫폼의 거래상 책임과 관련하여 법원이 플랫폼 운영자에게 제조물책임을 인정한 Oberdorf v. Amazon.com Inc. 판례가 있다.
국내에는 온라인 플랫폼을 통한 중개 거래를 규율하기 위한 법률로 전자상거래법이 마련되어 있다. 전자상거래법은 잦은 개정에도 불구하고 부분적인 제도 보완에 그치면서 현재의 전자상거래 시장을 제대로 반영하고 있지 않다는 평가를 받고 있다. 또한 통신판매 규정을 중심으로 하고 있는 규정 내용, 지나치게 난해하게 규정되어 법규정 형식, 행정규제를 중심으로 한 법의 내용 등은 전자상거래 발전에 장애가 되는 한편, 수범자들에게 법의 내용의 파악을 어렵게 하고 있다는 점도 문제로 지적된다.
이러한 배경 하에 국내에서는 기존 전자상거래법의 전면적인 개정을 내용으로 하는 전부개정안들이 여러 차례 상정되었다. 전부개정안이 제안하는 전반적인 법체계는 온라인 플랫폼을 중심으로 하는 변화된 거래구조를 반영한 것으로, 통신판매를 기본적인 거래 방식으로 상정하는 현행 전자상거래법과 비교하여 진일보한 접근이라고 할 것이다. 다만, 전자상거래나 통신판매에 관한 기존의 규정을 상당 부분 그대로 유지한 것이나, 온라인 플랫폼 서비스를 현재 제공되는 여러 서비스를 기초로 하여 몇 가지 방식으로 나누어 규정하려는 것 등은 한계를 내포하고 있다.
온라인 플랫폼에 대한 규율은 변화하는 전자상거래 현실을 반영하고 거래에 참여하는 소비자 등을 보호하기에 적절하도록 거래의 규칙과 책임의 원칙을 정하는 방향으로 이루어져야 한다. 경쟁법이나 개인정보 보호법 등 다른 측면에서의 규제가 중요하지 않다거나 불필요하다는 것은 아니란 점을 유의해야 할 것이다. 만약 온라인 플랫폼을 통한 전자상거래의 순기능을 저해할 정도로 경쟁을 제한한다거나 프라이버시를 침해하는 면이 있다면 이는 별도의 개별 법규로 해결하는 것이 바람직하다. 전자상거래법은 산업에 대해 지나치게 상세하고 구체적인 규제를 두기보다는 전자상거래가 단순한 중개를 넘어서 기존 파이프라인 경제에 혁신을 이끌어낼 수 있도록 장려하고자 거래에 대한 계약법의 원칙을 유지한 채 여러 거래를 담아낼 수 있는 유연성을 가지도록 재단할 것을 제안한다.
따라서 전자상거래법은 거래 유형을 지나치게 세분화하거나 현재 존재하거나 장차 출현할 가능성이 있는 거래 유형들을 빠짐없이 포괄하기 위해 노력하기보다는 그 적용 범위를 합리적으로 규정하고 거래의 원칙을 세우는데 주력하여야 한다. ‘재화등’을 거래한다고 하기보다는 거래의 실제를 반영해 상품과 서비스 및 디지털 콘텐츠를 거래하는 양상을 규율하는 방향이 바람직하다. 특히 장기적으로는 플랫폼 거래의 상당 부분을 차지하는 디지털 콘텐츠에 대한 내용을 전자상거래법이나 다른 특별법 또는 민법에서 규정하는 방안도 고려해 보아야 할 것이다. 내용 측면에서는 계약의 당사자로서의 책임과 중개자로서의 책임은 구별되어야 하고, 온라인 플랫폼 운영사업자가 외관책임 내지 보충적 책임을 질 수 있는 경우를 명확히 할 필요가 있으며, 온라인 플랫폼이라는 시장을 조성하고 관리하는 자로서는 질서를 정립하고 투명성을 확보하며 소비자 피해구제를 위한 노력을 기울여야 한다는 점이 명시되어야 할 것이다.
해외 주요 국가의 법적 상황과 입법 정책적 판단은 다소 상이하나 플랫폼 사업자와 직접 거래하는 상대방인 이용사업자와의 관계에서 절차적 공정성과 정보 제공 등을 통해 투명성을 확보하려고 한 점에서 공통점이 있다. 우리나라에 많은 영향을 주고 있는 EU와 미국에서 추진되고 있는 온라인 플랫폼 관련 법안들은 극소수의 거대 플랫폼을 대상으로 하는 규제라는 특징이 있다. 특히, EU의 플랫폼 규칙은 플랫폼에 대한 높은 의존도로 인해 발생할 수 있는 이용사업자 등에 대한 불공정한 행위와 거래관행을 규율하는 법제로 법적 확실성과 명확성을 제고하여 투명한 온라인 생태계를 구축하고자 한 선도적 입법례로서 아래 우리나라 온라인 플랫폼 관련 입법안에 영향을 미친 것으로 볼 수 있다.
이처럼 온라인 플랫폼이 급격하게 성장하면서 야기된 규제에 관한 논의는 소관 위원회별 법안이 쏟아지게 되는 결과를 낳았다. 법안이 제안되자 산업계, 법조계, 정부 등 이해관계자의 의견을 듣는 토론의 장이 개최되었고 학술적으로도 법안을 둘러싼 여러 쟁점들을 분석하고 개선방안을 제시하는 연구논문들이 지속적으로 발표되었다. 이러한 선행연구들을 살펴보면 법안에 대한 쟁점은 입법의 필요성에 대한 문제, 제정안 내용의 타당성에 대한 문제, 규제관할 또는 중복규제의 문제 등으로 정리된다. 특히 이미 공정거래법, 약관규제법, 전자상거래법이 존재하고 실제 집행도 활발하게 이루어지고 있는 상황에서 온라인 플랫폼법은 불필요한 입법이라는 주장이 제기되고 있다. 이들은 EU, 미국, 일본 등 해외 입법동향을 참고하여 법안을 제안하였다고 하나, 해외의 경우 법 제정의 목적이나 법제가 다르고 국내 산업 환경이 다르기 때문에 특별법 제정에 대한 정당성을 다시 면밀히 검토하여 신중하게 접근해야 한다고 보고 있다. 다음으로 제정안의 필요성을 어느 정도 인정한 경우에는 규정 내용이 적절한지를 분석하고 개선방안을 제시하는 견해가 있다. 즉, 해석상 명백하지 않은 규정이 있는지, 불필요하거나 과도하게 규제하는 측면이 있는지, 실효성이 있을지 등의 문제를 검토하고 대안을 제시하는 견해이다.
이러한 쟁점들이 규제의 법제화와 관련하여 제기된 의문들이라면 규제관할 또는 중복규제의 문제는 법안이 마련되기 시작하는 단계에서부터 기관 간에 첨예하게 대립되어 온 이슈다. 온라인 플랫폼 사업자를 특별법으로 규율할 경우에는 규제관할을 단일화하거나 규제권한을 명확하게 분리해야 법적용의 혼선을 예방하고 수범자에게 법적 안정성과 예측가능성을 보장할 수 있다. 그런데 당초에 제안된 방송통신위원회의 법안은 이용자 보호를 목적으로 규제권한을 방송통신위원회에 부여하고 있었고, 그 내용은 공정거래위원회의 법안과 거의 흡사하여 중복규제의 우려가 있었다. 앞서 언급한 바와 같이 두 법안 모두 법안심사소위에서 수정안이 제출되었는데, 당정청의 협의를 통해 공정거래위원회와 방송통신위원회가 각각 법안을 추진하되 중복규제에 따른 우려를 해소하는 방향으로 정리가 되었다. 즉, 온라인 플랫폼 이용자법안에서 공정거래위원회 법안과 중복되는 규정을 모두 삭제하였다는 점은 위에서 서술한 바와 같고, 공정거래위원회 법안의 경우 과학기술정보통신부 장관 또는 방송통신위원회와 협의하는 절차를 규정하여 정부 내에서 중복규제의 문제를 조정할 수 있도록 수정되었다. 그러나 현 정부는 플랫폼 시장의 불공정거래행위를 규율하고 소비자의 권익을 보호하기 위해 자율규제 방안을 마련하겠다는 국정과제를 제시하고 온라인 플랫폼 법안에 대한 재검토 의사를 밝히면서 입법에 대한 추진이 보류된 상황이다.
현 정부가 온라인 플랫폼 규제의 새로운 패러다임으로서 자율규제를 추진하고 전개하는 와중, EU, 일본 등과 같이 플랫폼에 대해 적극적으로 규제해야 한다는 시각을 가지고 계류 중인 관련 법안을 조속히 통과시켜야 한다는 주장이 지속적으로 제기되고 있다. 반면에 온라인 플랫폼 분야는 정부규제보다 자율규제가 더 적합한 규제방식이라는 입장을 취하면서 플랫폼의 특성을 고려한 자율규제의 방향과 모델, 추진체계 등 접근 전략 또는 구체적인 적용방안을 모색하는 연구들도 활발히 진행되고 있다. 정부는 플랫폼에 기반한 각 산업 영역에서 자율규제를 전면적으로 도입하면서 자율규제의 지배구조(거버넌스) 내에서 정부가 일정 부분의 역할을 수행하는 방향으로 틀을 잡고 있는 것으로 보인다. 따라서 우리나라 플랫폼 시장의 현황에 적합한 자율규제의 모델을 모색하고 신중하게 구성해 나가야 한다.
온라인 플랫폼은 B2B와 B2C가 결합되어 있는 분야이고, 특히 우리나라는 B2B 영역에서의 자율규제 사례가 거의 부재하기 때문에 실효적인 자율규제의 모델을 개발하는 것이 쉽지 않다. 온라인 플랫폼은 3가지 관계 즉, 플랫폼 사업자와 플랫폼 이용사업자(입점업체)간의 관계(B2B 또는 P2B), 플랫폼 이용사업자(입점업체)와 소비자간의 관계(B2C), 플랫폼 사업자와 소비자간의 관계(P2C)로 이루어져 있는데, 자율규제가 적용될 수 있는 영역은 크게 공정거래법이 적용되는 B2B와 전자상거래법이 적용되는 B2C/P2C 두 가지로 구분될 수 있다.
자율규제는 이론적으로 또는 현실적으로 다양한 모델이 존재할 수 있는데, 현재 우리나라 온라인 플랫폼 분야에 적용가능한 모델로 다음과 같은 5가지를 상정해볼 수 있다. 첫째, 사업자 자율규제 모델로, 개별 사업자 차원에서의 자율규제를 기반으로 하면서 이에 대한 외부 자율규제평가위원회에 의한 평가가 결합된 모델이다. 둘째, 산업계 자율규제 모델로, 업종별로 산업계 차원에서 플랫폼 사업자와 플랫폼 이용사업자 등 이해당사자 간의 합의를 통해 자율규약을 제정하고 제3의 독립적인 자율규제기구를 설치해서 자율규제 이행에 대한 모니터링과 평가를 실시하는 모델이다. 셋째, 자율규제 법정화 모델로, 자율규제의 법적 근거를 법률에 명시하는 모델이다. 넷째, 법정자율규제기구 모델로, 법률에 자율규제기구를 법정기구로 규정하는 것이다. 다섯째, 위임적 자율규제 모델로, 규제내용을 정부규제 형식으로 법률에서 규정하되 실제 집행은 정부에서 자율규제기구나 사업자단체, 개별 플랫폼 사업자에게 위탁하는 모델이다. 온라인 플랫폼 분야는 다양한 업종을 포함하고 있기 때문에 실제 온라인 플랫폼 분야에서의 서비스 형태, 규제영역 등을 고려하고 기존에 잘 운영되고 있는 자율규제 사례 또는 경험을 참고하여 어떤 자율규제 모델이 적용가능하며 실효적일지에 대한 충분하고 심도 있는 검토가 요구된다.
자율규제의 방향을 올바르게 설정하기 위해서 민간과 정부의 측면에서 다음과 같은 사항이 고려되어야 한다. 첫째, 온라인 플랫폼의 특정 서비스 분야에서 경쟁하고 있는 모든 사업자들이 특정 서비스 분야에서 이루어지고 있는 자율규제에 참여할 수 있어야 한다. 자율규제가 적정하게 작동되기 위해서는 모든 이해관계자들이 자연스럽게 참여하고 소통하는 협력적인 체제를 구축하는 것이 필수적이다. 둘째, 독립성이 보장된 자율규제기구를 설립하여 모든 구성원이 자율규제를 거부감 없이 수용할 수 있도록 해야 한다. 또한 자율규제기구를 통해 적절한 규제가 이행되려면 시장 구성원들의 다양한 관점이 적시에 반영되며 사회적으로 수용될 수 있도록 하는 한편 외부 평가를 수렴하는 시스템이 구축되어야 한다. 셋째, 온라인 플랫폼 자율규제가 실질적인 의미를 가지기 위해서는 온라인 플랫폼 사업자가 입점업체 또는 소비자와의 분쟁이 발생할 시 신속하고 공정하게 해결될 수 있도록 조치를 취해야 한다. 자신의 지위를 이용하여 조정이나 중재합의를 강요해서는 안 되고 공정한 절차가 보장되도록 해야 한다. 또한 자율규제를 위반한 사업자가 실질적으로 불이익을 받을 수 있는 시장의 분위기도 조성되어야 한다. 넷째, 자율규제의 단점은 시장의 참여자가 자율규제의 목적을 사업상의 목적을 이루는 수단으로 남용할 수 있다는 것이다. 따라서 시장지배력을 보유하고 있는 사업자로 구성된 집단의 사업 전략이 자율규제의 목적으로 채택되지 않도록 하는 것이 중요하다. 아울러 사업자와 정부로부터 독립된 제3자가 온라인 플랫폼의 자율규제를 적극적으로 감시하고 평가하여 자율규제의 목적이 남용되거나 사적 이익을 추구하기 위한 합법적인 수단으로 변질되는 것을 방지하여야 한다. 다섯째, 해외에서 이루어지고 있는 온라인 플랫폼에 대한 규제 현황을 파악하고 검토하여 국내 온라인 플랫폼이 자율규제로 인해 경쟁상의 불이익을 받지 않도록 할 필요가 있다. 우리나라는 경쟁력 있는 토종 플랫폼을 보유하고 있기 때문에 이러한 현실을 고려하여 자율규제를 통해 오히려 국내 온라인 플랫폼의 경쟁력을 감소시키는 결과가 발생되지 않도록 해야할 것이다.
공정거래위원회는 온라인 플랫폼 공정화 법안의 통과에 명시적으로 반대하지 않으면서 한편 자율규제안을 마련하기 위하여 논의를 진행하고 있다. 적합한 자율규제 모델을 검토하고 이를 적용하여 잘 이행되고 있는지를 판단하기까지는 상당한 시간이 소요된다. 따라서 지금보다 자율규제에 대한 논의를 활발히 진척시키고 자율규제의 역량을 키울 수 있도록 보다 명확하고 면밀한 정책 방향이 제시되어야 한다. 또한 온라인 플랫폼 규제의 필요성이 인정되는 부분이 있다면 정부가 명확한 법적 근거를 가지고 규제할 수 있도록 입법에 대한 논의도 지속해야 할 것이다.
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