1. 교정
가. 코로나19 확산에 따른 교정의 변화와 대응
공동생활 시설인 교정시설 내에서의 코로나19 발생은 일반사회에서의 발생과는 비교할 수 없을 정도로 큰 영향을 미친다. 이러한 이유로 교정으로서는 처음으로 경험하는 감염병에 대응하기 위해 우리 교정본부와 각 교정시설은 교정의 모든 역량을 집중하면서 국가의 코로나19 대응방침에 맞추어 코로나19에 대응해 왔다. 그럼에도 불구하고 그동안 교정당국이 우려했던 결과가 현실이 되었다. 즉, 2020년 12월 서울동부구치소에서 1,000명이 넘는 수용자가 코로나19에 확진되어 집단감염으로 이어졌고, 수용자 중 사망자까지 발생하였다. 코로나19 집단감염으로 인해 서울동부구치소의 기능이 마비되었을 뿐만 아니라 전국 대부분의 교정기관에서 업무부담이 가중되었고, 교정본부의 대부분의 행정업무가 마비되는 등 코로나19가 교정행정에 미친 영향은 매우 컸다. 특히 수용자 처우는 전면적으로 중단되거나 제한되었다.
코로나19 확산 초기 교정본부와 각 교정시설의 코로나19 대응 노력에도 불구하고, 다음과 같은 몇 가지 문제점과 한계를 확인할 수 있다. 첫째, 코로나19 확산 초기 교정기관에 적합한 대응지침이 없었다. 질병관리청은 「코로나바이러스감염증-19 대응지침(지자체용)」 13-1판을 배부하였으나, 이 지침은 교정기관에 적용하기에는 한계가 있었다. 즉, 코로나19 확산 초기 교정본부는 교정시설의 특수성에 적합한 구체적이고 실효적인 대응지침을 마련하지 못함으로써 일선 교정기관은 코로나19 예방과 대응에 혼란을 초래하였다. 둘째, 교정기관 코로나19 대응지침 수립에 감염병 전문가의 참여가 없었다. 감염병 비전문가에 의해 작성된 교정기관 코로나19 대응지침은 교정시설 내 코로나19 확산에 실효적인 대응방안으로서의 기능을 수행하는 데 한계가 있을 수밖에 없었다. 셋째, 교정본부와 교정기관은 새로운 염병에 대한 전문지식이 부족하여 초기대응에 어려움을 가져왔다. 서울동부구치소는 확진자와 비확진자를 한 곳에 모아놓았고, 교정당국은 확진자를 다른 여러 교정시설로 대규모 이송함으로써 다른 교정시설 역시 집단감염의 위험에 빠뜨렸다. 넷째, 교정시설 수용자 과밀수용 및 혼거수용이 문제이다. 감염병 확산 방지를 위해 교정시설 3밀(밀집, 밀접, 밀폐) 환경을 해소하는 것이 중요한데, 교정시설 수용자 과밀수용과 혼거수용은 ‘밀집’, ‘밀접’ 환경을 가중시켰다. 다섯째, 교정시설의 구조적 문제이다. 다중이 공동으로 생활하는 교정시설은 기본적으로 감염병에 취약하고 채광과 환기가 원활하지 않아 감염병에 더욱 취약하다. 코로나19 집단감염 사태가 발생한 서울동부구치소의 경우 도심지 내 고층빌딩형 수용시설이고, 건물 사이에 수용동이 배치된 ‘目자형’ 구조로서 건물 구조상 환기가 불충분하고 수용자 공간 밀집도가 높다. 그리고 서울동부구치소는 고층빌딩의 특성상 접견, 출정, 외진 등 일상적 수용자 처우 과정에서 승강기를 주로 사용하는 등 좁은 공간에 수용자가 밀집하는 경우가 많다. 또한, 서울동부구치소는 직원, 수용자, 외부인, 차량의 동선이 분리되지 않았으며, 확진자, 밀접접촉자 등의 분리를 위한 충분한 공간이 확보되지 못했다.
2020년 교정시설 내 코로나19 확산 대응 실패 이후, 교정당국은 교정시설 내 코로나19 예방 및 확산 방지를 위해 각종 지시공문 등을 통합하고, 조치사항을 체계적으로 제시하여 교정기관의 대응능력을 강화하는 등의 목적으로 「코로나바이러스 감염증-19 교정시설 대응 통합메뉴얼」을 시달하였다. 그리고 코로나19 관련 교정시설 종합상황 관리 및 대응에 관한 컨트롤타워 기능을 수행하는 「법무부 코로나19 교정시설 긴급대응단」을 구성하고, 교정시설 감염병 대응 정책･제도에 관한 전반적인 사항을 자문하기 위하여 「법무부 교정시설 감염병관리지원단」을 구성하였다.
나. 코로나19 확산과 교정에 대한 조사연구
코로나19에 대한 교정의 대응과 향후 교정의 방향을 제시하기 위해 수용자와 교정직원을 대상으로 조사연구를 실시하였다. 구치소 1곳과 교도소 5곳을 포함하여 6개의 교정시설에서 476명의 수용자와 300명의 직원이 설문조사에 참여했으며, 18명의 수용자와 18명의 직원이 각각 심층면접에 참여하였다.
조사결과를 살펴보면, 조사 당시 수용자의 99.2%와 직원 전원은 PCR 검사를 받았으며 수용자의 99.4와 직원의 98.3%는 백신접종을 받아서 높은 검사율과 접종률을 보였다. 수용자의 34.8%가 코로나19에 확진된 경험이 있었는데, 코로나19 치료 만족도는 2.49로 중간값을 넘지 않아서 불만족스러움을 알 수 있다. 직원의 경우 응답자의 54.4%가 확진된 적이 있다고 답변하였다. 수용자의 18.5%와 직원의 6.3%가 코로나19로 인해 타기관 이송을 경험했다고 답했다. 심층면접에서 수용자들은 한 방에서 확진자가 나오면 사동이 코호트 격리되는데 한 방에서 생활하는 인원이 많다 보니 불안하다는 의견이었다. 코로나19의 대응과 관련하여 직원 응답자들은 코로나19에 대한 교정의 대응에 대해 긍정적으로 인식하고 있다.
코로나19로 인한 직무 및 교정처우 영향에 관한 의견을 살펴보면, 가장 큰 의견 차이가 있는 문항은 “자비물품 구매”로 수용자들은 3.89로 영향이 있다고 답한 반면 직원은 2.83으로 영향이 없다는 의견이었으며, 다음으로는 수용자들은 “스마트 접견”(3.72)에 영향이 있다고 답한 반면 직원은 2.91로 영향이 없다는 의견이었다. “화상접견”은 두 집단 모두 영향이 있다고 답하였지만 “전화”의 경우 수용자는 3.68로 영향이 있다고 답한 반면 직원은 2.94로 영향이 없다는 의견이었다. “실외운동”은 수용자는 4.16, 직원은 3.54로 두 집단 모두 영향이 있다는 답변이었지만 수용자가 인식하는 영향이 더 큰 것을 알 수 있다. 심층면접 대상자인 수용자들은 상당 부분의 수용자 처우 제한이 있었는데 코로나19의 확산을 막기 위해 불가피한 조치라고 이해하면서도 대안이 없는 것에 아쉬움을 토로하였다. 직원들의 경우 업무 쏠림 현상이 있었으며, 수용자 도우미를 활용하지 못해서 업무가 가중되고, 확진된 직원의 일도 맡아야 했고, 보조인력 지원이 되지 않았으며, 소내 인력 재배치가 다소 늦게 이루어지고, 직원의 처우는 간과되었던 점 등은 아쉬운 대응이라는 의견이었다.
코로나19와 같은 위기상황 대응을 위해 개선이 필요한 부분에 대해 “위기상황 대응체계 구축을 위한 유관기관 협력”, “위기상황 대비 수용거실 및 치료 공간확보”, “질병관리청의 기관별 매뉴얼 개발”, “위기상황 대비 교정직원 업무지원 예비인력 확보” 등 4개 문항은 수용자와 직원 두 집단 모두 4점 이상의 높은 동의를 보였으며 의견 차이는 유의미한 차이는 아니다. 반면에 21개 문항에 대해서는 의견 차이가 유의미했는데, 가장 의견 차이가 큰 문항은 “실외운동 확대”로 수용자는 4.47의 높은 동의를 보인 반면 직원은 2.45로 동의하지 않는다는 답변이었다. 다음으로는 “외부병원진료 확대” 역시 수용자는 4.38인 반면 직원은 2.63으로 동의하지 않는다는 의견이었다. 이 외에도 “식단 부식개선”, “순회진료 확대”, “중단된 처우에 대한 대체 처우개발”, “각 교도소별 홈페이지를 통한 정보공개 활성화”, “가석방 확대”, “수용자 면역력 강화를 위한 대응방안 개발과 시행”. “재택구금 도입”, “전자보석 도입”, “비대면 전자경비 시스템 확대”, “형집행정지 도입”, “위생/방역용품 지급 확대”, “위기상황에 대한 실전훈련 실시”, “스마트밴드 착용”, “1인실 확대”, “교정병원/교정병동 구축”, “사람 간 접촉 최소화를 위한 로봇 활용”, “출정/교육/접견/상담 등에 대한 원격/화상 시스템 확대”, “교정시설 환기/환풍 기능 강화”, “감염병 예방 및 위기상황 대응에 적합한 교정시설 표준설계안 개발과 시행” 등이 유의미한 차이였다. 심층면접에서 수용자와 직원 모두가 가장 동의한 부분은 1인실 확대와 시설 개선이었다. 시설 면에서도 수용자와 직원 모두 고층을 지양하고 운동장이 있으며 산과 나무를 볼 수 있는 환기, 환풍이 잘되는 구조로 설계되어야 한다고 의견을 모았으며, 직원들은 타소 이송을 통해 시설이 좋은 곳에서 수용자의 태도가 바뀐 점을 예시로 들며 시설의 중요성을 강조하였다. 과밀수용이 문제되는 만큼 교정시설의 수용인원을 줄이는 전략인 경범죄자, 노인수형자, 생계형 절도범, 과실범 등을 대상으로 재택구금, 가석방 확대에 대해서도 수용자와 직원 모두 찬성하였다. 다만, 수용자와 직원 모두 이러한 전략은 검찰과 재판부와 협력해야 할 사안이며, 일반 시민들의 법 감정도 고려해야 한다고 지적하였다. 언택트 시스템 활용에 관해서 수용자와 직원들 모두 코로나19 이후에도 화상재판을 확대하여 출정에서 오는 어려움을 완화하는 것이 필요하다는 의견이었으며, 가족과의 만남에서도 화상접견, 스마트접견은 물론 직원의 계호를 최소화하기 위해서는 화상전화도 필요하다는 의견이었다. 수용자의 면역력을 높이는 방안으로는 모범수 중심으로 공동 식당에서 식사하는 방안에 대해서도 긍정적인 의견이었지만 이러한 방안은 소규모 시설이 되어야 가능하다는 의견이었다. 운동이 심신 건강을 위한 방법임에는 모두가 동의하였으며, 교정병원을 활용하면 외부진료의 부담을 줄 일 수 있고 치매환자, 정신질환자, 마약사범 치료에 효과적일 것이라는 긍정적인 의견이었다. 직원들은 소규모로 교도소가 확충되어야 하며 미결과 기결이 분리되어야 교정의 목표를 달성할 수 있다는 의견, 질병관리청과의 교정시설 매뉴얼 개발, 현장 직원들의 의견과 경험을 체계화하여 정책에 반영할 수 있는 시스템 마련, 직원 인력확충과 효율적 인력배치도 향후 교정발전을 위해 필요하다고 답변하였다.
다. 주요국의 코로나19 확산과 교정의 변화와 대응
미국, 영국, 독일, 일본의 코로나19 확산에 따른 교정의 대응을 살펴보았다.
먼저 미국은 2022년 8월 18일까지 교도소 내 확진자는 총 612,498명이며 코로나19로 인한 사망자는 2,901명이다. 확진자의 63.4%인 388,619명이 수용자이며 직원인 확진자는 223,879명이다. 사망자의 90.4%인 2,623명이 수용자이며 직원인 사망자는 278명이다. 또한 백신을 최소 1회 이상 접종한 수용자는 553,619명, 직원은 135,431명이다. 미국 전역에서의 확진자와 비교한다면 수용자가 전체 확진자 중 차지하는 비율은 0.4% 정도이며 사망한 수용자의 비율은 0.3% 정도이다.
미국은 연방 및 각 주의 교정국의 홈페이지를 통해 확진자, 사망자, 백신접종, 검사 등의 현황 통계 등 교정시설 내 코로나19 관련 정보를 공개하고 있다. 그리고 코로나19 확진자의 증가에 따라 연방 교정국은 수형자 선별을 통해 재택구금 대상자를 선발하고 점차 확대하였다. 미국의 교정시설에서의 대응의 기본이 되는 지침은 미국 질병통제예방센터(Centers for Disease Control and Prevention, CDC)에서 발행한 “교정시설에서의 코로나19 임시 관리 가이던스”이며, 여러 차례 지속적으로 업데이트되었는데, 이에 따라 미국 교정시설은 코로나19에 대응하였다.
코로나19 상황에서 교정시설 내 면회가 금지됨에 따라서 수형자의 가족관계 유지의 중요성으로 인해 전화사용 시간을 기존 300시간에서 500시간으로 확대하고 비용도 무료로 하였다. 그리고 예약 방문, 방문자 수 조정 등을 실시하여 방문 공간을 확보하고, 비접촉 방문을 허용하였으며, 사회적 거리두기를 준수하도록 하였다. 최소 한 달에 두 번 수형자들이 면회를 가질 수 있도록 조율하였는데, 격리 중인 수형자는 면회가 금지되었다. 방문자에 대한 점검을 실시하고, 마스크를 착용하고, 손소독제를 사용하도록 하였다. 소규모 집단 움직임의 경우 매점 이용, 세탁, 주 3회 샤워, 전화사용을 허용하였다.
영국에서는 2022년 7월 28일까지 누적 46,209명의 수용자와 소년사범이 130개 시설에서 코로나19 양성판정을 받았는데, 이 가운데 1%(430명) 이하는 소년사범이었다. 2022년 7월에는 2,678명이 확진되었다. 코로나19 확진 후 60일 이내 사망자는 수용자 202명이 사망하였는데, 이중에서 153명은 코로나19로 인해 사망했으며, 49명은 코로나19에 확진되었지만 다른 원인으로 사망하였다.
영국은 코로나19에 효과적으로 대응하기 위하여 2020년 3월 25일 한시법인 ｢코로나19 바이러스 법 2020｣(Coronavirus Act 2020)을 제정하였다. 이 법에는 보건의료 및 사회복지 인력 증원, 사회적 접촉 제한, 코로나19로 일을 못 하는 사람들에 대한 지원, 사망 절차 수정 등을 주된 내용으로 담고 있다.
영국 법무부와 보건안전국(UK Health Security Agency, UKHSA)은 2020년 3월 16일 “교도소와 구금시설에서의 코로나19 발생을 통제하고 예방하기(Preventing and controlling outbreaks of COVID-19 in prisons and places of detention)”라는 가이던스를 최초로 개발하였다. 여기에는 영국 교정국에서 시행한 구획화 전략과 코로나19 검사, 격리, 치료에 대한 상세한 내용이 포함되어 있다. 그리고 교정보호청은 공중보건국(Publice Health England, PHE)과 협력하여 교정시설에서의 코로나19에 대응하였다. 교정보호청은 2020년 8월 7일부터 현재까지 홈페이지를 통해 코로나19 바이러스 주별 통계(weekly data)를 제시하고 있고, 교정보호청 직원에 대한 코로나19 통계 분기 리포트도 제시하고 있다. 또한 교정보호청은 영국 공중보건국과 협력하여 신입수용자를 위한 역코호팅 유닛, 확진 수용자를 위한 보호적 격리유닛, 의료적으로 취약한 수용자를 보호하기 위한 보호유닛의 활용 등 구획화 전략을 실행하여 코로나19 확산을 효과적으로 막았다고 진단하였다. 이에 더하여 교정보호청은 2020년 4월 9일 코로나19 전염을 막고 사망을 줄이기 위해 최대한 모든 수용자가 독방을 사용할 수 있도록 500개의 임시, 단독 수용거실을 만들었다. 교정보호청은 교정시설 수용자 대면 접견이 금지됨에 따라 수용자가 가족과의 연락을 유지할 수 있도록 기존의 전화기가 설치되지 않은 수용거실에 전화기 900개를 추가로 설치하였으며, 가족과의 화상전화를 6개 교정시설에서 시범운영 하였으며, 전화사용 시간을 확대하고 전화사용을 위한 비용을 지원하였다.
독일 교정시설 내 감염자 수는 2020년 말까지 383명이며, 1,000명당 감염률은 7.3명에 불과하였으며, 사망자는 없었다. 코로나19 확산 초기 독일 전체 1일 감염자 수가 수백 명에서 2020년 3월 말 이미 5,000명을 넘었다는 점과 비교하면, 교정시설 내의 감염자 수는 매우 적으며, 특히 같은 시기 약 150만 명의 수용자 중 31만 5천 명 이상이 감염되었고 1,875명이 사망한 미국과 비교해 보았을 때 코로나19에 대한 독일 교정당국의 대응은 매우 성공적이었다고 평가된다.
독일 각 주의 법무부는 2020년 3월부터 코로나19 바이러스의 유입으로부터 교정시설을 가능한 한 보호하기 위해서 교정시설과 외부의 접촉을 차단하여 격리시키는 조치를 취하였다. 여기에는 수용자의 건강 보호 및 교정시설의 기능 유지라는 두 가지 관점이 작용되었다. 독일 모든 주에서 교정시설 외부자와의 접견이 금지되었고, 예외적으로 변호인과의 접견은 허용되었으나 이때도 가림막을 사용해야 했다. 반대로 접견을 대체하는 방법으로서 가족･친지와 통신수단을 활용한 연결은 더욱 쉬워졌다. 독일 일부 주에서는 자유시간 중의 공동활동, 작업, 수업, 그룹활동 등 수용자 상호간의 접촉 가능성이 크게 제한되거나 보류되었다. 많은 주에서는 행형직원과의 동반외출 또는 감독 없이 시설을 떠나도록 하는 등의 집행완화도 거의 완전히 유보되었다.
독일은 유동인구로 인한 코로나19의 확산을 방지하기 위해 교정시설 내의 수용자의 수 자체를 줄이기 위해 대체자유형 집행의 일시적 유예, 자유형집행의 연기, 대체자유형 집행의 중단 또는 면제, 자유형집행의 중단 등 4단계로 진행하였는데, 각 주는 서로 다른 정책을 취하였다. 2021년 6월의 자유형 집행대상자의 수는 대상기간 중 가장 많은 2020년 2월과 비교하였을 때 10% 정도 감소하였다. 특히 2020년 6월의 대체자유형 집행대상자의 수는 2020년 2월의 30% 정도에 불과했다. 교정기관의 수용자 수가 감소하여 교정기관은 새로 들어온 수용자의 격리를 위한 공간을 충분히 확보할 수 있었다.
다만, 코로나19로 인해서 독일 행형은 중대한 퇴보를 맞게 되었다고 지적되었다. 접견, 형의 개방집행 등 수용자와 외부와의 접촉이 크게 영향을 받았으며, 교정시설 내부에서도 자유시간 중의 공동체류, 수용자 상호방문, 작업 및 학습 등도 마찬가지였다. 락다운(lockdown)이 구금의 억압적이고 비인도적인 특성을 강화시켜서 치료 및 재사회화, 재통합이라는 목표와 연결된 형집행의 개혁 노력을 퇴보시켰다는 것이다.
일본은 2022년 7월 22일까지 일본 형사시설 내 코로나19 누적 확진자는 직원 2,301명, 수용자 2,571명이 발생하였다. 직원 감염자가 가장 많이 발생한 기관은 후쭈형무소로 163명의 확진자가 발생하였으며, 수용자가 가장 많이 발생한 기관은 요코하마형무소로 227명의 확진자가 발생하였다. 그리고 2022년 2월까지 일본 형사시설에서 코로나19와 관련하여 사망한 수용자는 7명이다.
형사시설에서 직원과 수형자의 코로나19 감염이 발생하자 법무성은 2020년 4월 13일 「법무성 코로나19 대책 기본적 대처방침」을 제정하였으며, 교정국에서는 2020년 4월 27일 「형사시설에서의 코로나19 방지대책 가이드라인」을 수립하였다. 여기에 감염병 전문가가 참여하여 코로나19의 감염대책이 신속하게 수립되었으며, 그 결과 감염자 발생에 대한 대응이 실효적이고 빠르게 이루어졌다.
우리나라와 달리 일본은 수용자의 감염이 상대적으로 적었고 시설에서의 폭발적인 감염도 없었다. 이는 교정시설의 낮은 수용률과 높은 독거수용 비율이 중요한 요인으로 작용하였다고 할 수 있다. 일본 형사시설의 2021년 말 기준 수용인원 수용률은 50%를 하회하고 있다. 그리고 우리나라와 달리 일본은 교정시설 건축 시 독거실과 혼거실의 비율을 각각 수용인원 대비 약 70%와 30%로 건축하고 있으며, 특히 미결수용자는 100% 독거수용하고 있다. 이와 같은 일본 교정시설의 낮은 수용률과 높은 독거수용률로 인해 교정시설 조닝(zoning) 계획이 가능하였으며, 이는 코로나19 대응에 매우 좋은 여건을 제공하였다.
일본 교정국은 외부와의 교류를 최소화하고 통제하면서 코로나19의 시설 내 유입의 가장 중요한 매개체를 직원으로 보고 교정시설에서의 감염방지대책을 조직화하여 판단체계, 직원건강관리체계, 관계기관과의 연락체계, 업무계속계획 수립하였다. 그리고 일본 교정국은 교정시설에서 직원의 감염으로 기관 운영에 필요한 직원이 부족할 경우에 대한 대응으로 업무계속대책(직원의 근무대응 등)을 수립하였다. 교정관구에 의한 자택대기직원 수에 따른 인근시설 등으로부터의 근무지원의 조정, 의료체계 유지 등을 위한 조정을 실시하였다. 교정국은 발생시설에서의 대응 상황과 관내 시설의 직원 상황에 따른 특별기동경비대의 응원 근무에 대해 검토하였다. 다른 시설에서 온 응원직원은 감염 위험이 낮은 업무에 근무하고, 오염구역에서의 근무 등 어쩔 수 없이 감염 위험이 높은 업무에 종사시키는 경우 응원 근무 종료 후 건강관찰 등을 통해 시설에 바이러스가 유입되는 것을 방지하도록 하였다.
2. 보호관찰
가. 우리나라 보호관찰의 코로나19 확산에 따른 변화와 대응
법무부는 코로나19 감염확산 방지를 위해 보호관찰소 내부 공간에서 칸막이를 만드는 등의 방역조치를 강화하고, 대면지도 방식의 횟수를 축소하고, 비대면 지도･감독을 적극적으로 활성화하고, 재범위험성에 따른 선택과 집중전략을 시행하였다. 이 과정에서 법무부 차원에서 거리두기 단계에 따라 대응매뉴얼을 만들어 일률적으로 적응한 부분과 뛰어난 IT기술을 이용해 비대면 방식의 보호관찰을 적극적으로 시행한 것은 매우 의미있는 대응으로 평가된다.
하지만 이러한 대응에서 다음과 같이 더욱 보완해야 할 부분도 목격되었다. 첫째, 비대면 방식이 가지는 본질적인 한계가 있다는 점을 인정하고 이에 대한 대응이 필요하다. 비대면 방식의 보호관찰은 아무래도 대면 방식의 보호관찰에 비해 대상자와 보호관찰관 사이의 신뢰관계 형성이 어려웠다. 이를 위해 일률적인 비대면 방식의 대응이 아니라, 특별한 대상자에게는 대면접촉 횟수를 가능한 한 많이 확보하고, 부족한 부분은 비대면 접촉 횟수를 늘려 보완하는 정책이 필요하다. 둘째, 지나친 편리함을 추구함으로 인해 엄정한 법 집행이 위협받는 것을 경계해야 한다. 코로나19 시대에는 집에서 컴퓨터를 통해 수강명령을 수행할 수 있게 되었고, 이런 편리함을 경험한 대상자의 대다수는 코로나19 시기가 종료되어도 비대면 수강명령을 원하고 있다. 그러나 비대면 수강명령은 어디까지나 코로나19의 특수성을 감안한 예외적인 조치일뿐이다. 보호관찰의 수강명령은 일반적인 시민들이 취미활동으로 듣는 수업이 아니라, 당사자가 행한 불법행위를 바탕으로 그 행위에 대한 속죄의 의미와 예방의 의미를 담아 시행되는 제도이므로, 대상자들이 조금 불편하더라도 엄정한 법 집행이 이루어지는 방향으로 설계되는 것이 기본적으로 타당하다. 셋째, 보호관찰 시설에서의 자체 작업장 확보가 필수적이다. 코로나19 발생 이후 보호관찰소의 빠른 대응으로 인해 한강 둔치나 야외 공원 등을 이용한 사회봉사명령이 이루어졌지만, 이런 임시방편으로는 효율적인 사회봉사명령의 수행에는 한계가 있다. 실무에서는 감염병을 예방하면서 이를 효과적으로 수행할 수 있는 공간이 절대적으로 부족하므로 이에 대한 대응책이 필요하다. 넷째, 사회･경제적 차이로 인한 사법집행의 불평등 우려가 현실화되지 않도록 각별한 주의와 배려가 필요하다. 비대면 감독이 중심이 된 보호관찰은 사회･경제적 차이로 인한 사법집행의 불평등 문제를 초래할 수 있다. 따라서 국가차원에서 사회복지와 결합하여 이에 대한 인적, 물적 인프라를 제공하여 위기에 체계적으로 대응해야 한다. 다섯째, 보다 종합적이고 체계적인 매뉴얼이 필요하다. 보호관찰기관은 대상자의 특성을 고려한 보다 정교한 체계를 만들 필요가 있다. 예를 들어 해당 대상자가 비대면으로 진행하는 감독을 잘 이해할 수 있는지, 대상자가 고위험자인 경우 이러한 비대면조치가 재범억제효과가 있는지에 대한 통계를 바탕으로 한 체계적인 매뉴얼 확립이 필요하다.
나. 코로나19 확산과 보호관찰에 대한 조사연구
코로나19 확산에 따른 보호관찰의 변화와 대응에 대하여 조사연구를 실시하였다. 개별 보호관찰소 상황을 고려하여 기관별로 적게는 20명에서 많게는 80명 정도의 보호관찰 대상자 총 511명과 보호관찰 직원 총 255명이 설문조사에 참여하였다. 심층면접 인원은 3명에서 7명씩의 대상자 총 17명과 직원 17명이 참여하였다.
조사결과에 따르면, 보호관찰 대상자들은 전반적으로 보호관찰소 내 코로나19 확산 예방 조치 및 위생 상황에 대해 매우 만족한 것으로 나타났다. 보호관찰관과의 면담 중 감염이 우려된다고 말한 대상자는 전체의 약 17.4%에 정도에 불과한 것으로 나타났다. 가장 만족스러운 상황은 보호관찰소 내에 상담 공간에 칸막이를 설치해 준 부분이라고 응답한 대상자가 전체의 16.2%에 해당하는 것으로 나타났다. 향후 안전 칸막이를 독립된 폐쇄형 상담실 등에서 보다 견고하게 설치하여 대상자가 코로나19 감염 등의 우려가 전혀 없는 공간에서 안정적으로 보호관찰 지도, 상담에 참여할 수 있도록 보호관찰소 내 안전 “면회실용 상담 공간”이 필요하다.
화상통화 및 얼굴 통화 방식 상담을 강화하여야 한다. 코로나19 기간 동안 대면접촉보다는 전화를 활용한 유선 통화 상담 지도가 주를 이루었고, 화상접견 방식은 전체 응답 대상자의 약 22.5%만 경험한 것으로 나타났다. 대상자의 상황과 주변 환경을 온라인보다 면밀히 확인하기 위해 가끔씩 화상통화를 통해 건강상태와 얼굴 상황 등을 확인해 볼 필요가 있다.
코로나19 의료처우 지원 서비스 전략이 필요하다. 대상자 심층면담 결과, 기관 내 방역 조치와 전화지도 상담은 코로나19 기간에도 잘 이루어진 것으로 나타났으나, 상대적으로 취약한 경제 상황에 놓인 대상자와 건강이 안 좋은 대상자를 위한 보호관찰 단계에서의 의료처우 지원 서비스 등은 제대로 이루어지지 않은 것으로 나타났다. 특히, 코로나19 감염예방 및 사전, 사후 치료 도움 및 의료정보 제공, 지역사회 질병 치료 지원자원 제공 등의 적극적 지원은 보호관찰관이 제공하지 못했던 것으로 나타났다. 향후 지역사회 자원을 동원한 의료처우 정보제공 및 코로나19 예방 조치 상황 확인 등의 원호 지원 성격의 보호관찰 전략이 강화되어야 할 것이다.
사회봉사명령 및 수강명령의 다양화, 원활화가 필요하다. 코로나19 기간에 집행명령이 지연되면서 대상자들의 정상적인 사회생활 유지가 어려워지고 생계곤란이 급격히 심해진 것으로 나타났다. 자체 집행 프로그램을 다양화하고 안전한 야외 공간에서 집행되는 사회봉사 활동 영역을 적극 발굴할 필요가 있다. 무엇보다도 사회봉사명령 분야 내 집행종료 원활화를 위해 충분한 보호관찰 인력 충원이 먼저 이루어져야 한다. 이에 더하여 수강명령의 사이버 온라인 교육 내실화 프로그램 및 전자교육 소프트웨어 다양화 작업을 마무리해야 할 것이다.
검찰, 사법부 연계를 통한 집행처분 일시 중단이 필요하다. 직원 설문조사에서 “보호관찰 처분 관련 사법부와의 연계” 의견을 조사한 결과, “매우 불만족”이 전체의 10.2%로 나타났고, “약간 불만족”이 전체의 20.8%로 나타났다. 즉, “보통”에 해당하는 51.8%를 제외하고 전체의 약 30.8%가 사법부와의 긴밀한 협력관계가 없었다고 생각하는 부정적 태도를 갖고 있는 것으로 나타났다. 선진 해외 사례에서와 같이 코로나19 초기부터 사법부 등과 연계해서 접수사건 및 판결 내용 자체가 사회봉사명령이나 수강명령을 내리지 않도록 사전에 조율하는 과정을 미리 준비해야 한다. 사회봉사명령과 수강명령에서는 코로나19 기간에도 접수사건이 줄어들지 않아 집행을 신속하게 마무리하지 못하는 상황에서 직원들이 큰 어려움을 겼었던 것으로 나타났다. 사법부와의 신속한 연계를 통해 업무운영 방침이 코로나19 초기에서부터 “집행 사건 수” 자체를 발생시키지 않도록 하는 매뉴얼이 만들어져야 할 것이다.
상담 방법 다양화를 통한 대상자 “순응태도 강화”가 필요하다. 코로나19 동안 대면접촉이 줄어들면서 보호관찰 지시에 순응하는 태도가 약해지고 준수사항을 지키려는 대상자들의 의지도 약해지는 것을 현장 보호관찰 공무원들이 크게 우려하는 것으로 나타났다. 코로나19 종료 후 완화된 대상자 감독 수준을 원상회복시키는 효과적인 상담 전략이 필요하다.
신속한 업무방침 하달 및 보호관찰 직원 안전 강화정책이 필요하다. 코로나19 동안에 보호관찰 업무가 중단되면서 일부 직원들은 자신의 안전 확보 방침과 신속한 상황 판단 지침들이 일선에 빠르게 전달되지 않아 불만을 호소하기도 했다. 또한, 기저질환이 있거나 어린 자녀가 있는 직원들을 배려하는 세심한 조직관리 정책이 필요하고, 적극적인 직원 안전관리 방침이 필요하다는 의견도 개진되었다.
다. 주요국의 코로나19 확산과 보호관찰의 변화와 대응
미국, 영국, 독일, 일본의 코로나19 확산에 따른 보호관찰의 대응을 검토하였다.
미국은 코로나19 기간 동안 교도소 등 시설에서 발생한 코로나19 확산 분위기로 인해 구금 인원이 빠르게 보호관찰 쪽으로 유입되게 되는 상황이 만들어졌다. 이로 인해 보호관찰관들은 기존보다 더 많은 대상자들을 담당하게 되었다. 보호관찰관들은 무엇보다도 취약계층인 보호관찰 대상자들이 코로나19 팬데믹 동안에 질병에 걸리지 않고 안전하게 ‘생존’해 있도록 하는 것에 최우선 순위를 두게 되었다.
이러한 미국의 상황을 보호관찰관의 코로나19 대응전략 가이드라인을 다음과 같이 정리할 수 있다. 미국은 재범 가능성이 낮은 저위험 보호관찰 대상자들에게 우선적으로 출석지도를 금하는 조치를 단행했다. 그리고 전화상담이 보호관찰의 주된 지도･감독 방법으로 자리 잡게 되었다. 전화 통화와 함께 출석지도를 대신할 유용한 지도･방법으로 온라인 이메일 수신 등이 적극 활용되었다. 또한 미국의 코로나19 보호관찰 대응 가이드라인은 보호관찰 준수사항 위반에 대한 보호관찰관의 체포 및 재구금 등과 관련된 제재조치를 모두 중단해야 한다는 것을 중요한 지침으로 지정했다.
미국은 법원과의 파트너십을 통해 팬데믹 초기부터 접수사건 수 자체를 과감히 줄였다. 미국 보호관찰 당국은 코로나19 기간에 가이드라인 지침을 통해 2년 이상 보호관찰 준수사항을 잘 따른 순응적인 대상자의 경우 과감하게 보호관찰을 조기에 종료하는 보호관찰 가종료 조치 및 전자감독 가해제 조치 등의 은전적 조치를 적극 활용했다. 그리고 코로나19 기간 동안 가능한 일반적인 보호관찰 처분 사건에서는 최소한의 기간으로만 보호관찰 지도･감독이 이루어지도록 담당 보호관찰관의 재량으로 보호관찰 산정 기간 자체를 정지시키지 않으면서 보호관찰 지도･감독만을 중단시킬 수 있도록 하였다(probation time-off). 대상자 입장에서는 보호관찰 부과기간 자체가 줄어드는 것으로 느껴질 수 있어 저위험 또는 의료 취약계층인 대상자들에게 코로나19 기간 동안 일반적인 지도･감독 자체를 가능한 자제하는 분위기가 자연스럽게 형성되었다.
코로나19 팬데믹 상황으로 인해 미국 보호관찰관의 업무 범위가 의료 영역으로까지 확대되었고, 개입 활동 내용이 바뀌게 되었으며, 이로 인해 보호관찰관 실무자 훈련 내용도 변화되었다. 의료서비스 체계에 대한 훈련과 대상자 건강상태 확인, 의료서비스 지원 관련 자원 확보 등이 새로운 보호관찰 전문 지식 분야 및 기술 훈련 분야로 다루어지게 되었다.
영국은 코로나19 팬데믹 기간 동안 “이례적 보호관찰 서비스 모델(Exceptional Delivery Model, EDM)”을 도입했다. 저위험, 중위험 범죄자들을 대상으로 과감하게 대상자와 보호관찰 직원의 1:1 대면접촉을 자제하고, 전화나 스카이프(Skype), 인터넷 메시지 등을 활용한 디지털 접촉 면담으로 보호관찰 방법을 바꾸는 전략을 사용했다. 대상자 주거지를 방문하는 경우에도 목소리 등으로 간략히 확인하는 조치를 취하도록 했다. 이례적 보호관찰 서비스 모델에서는 재범 고위험 범죄자들에게는 코로나19 기간임에도 대상자의 집 문 앞까지 직접 찾아가는 “대문 앞 현지방문 지도(Doorstep Visit)”를 실시하도록 했다.
영국 정부는 재택근무를 통해 보호관찰 직원 업무량을 감소시켰다. 영국 정부는 보호관찰 직원들의 의료적 안전과 웰빙이 중요하다는 생각으로 재택근무를 적극 권장했다. 그리고 보호관찰 직원들의 과도한 코로나19 업무량을 덜어주기 위해 “법원 업무”도 “스케일링”으로 정리해 주는 방침을 취했다. 코로나19로 인해 필요한 경우 법원 판결문 집행 자체를 적절히 미집행 건으로 덜어주는 시책을 취한 것이다. 이를 통해 보호관찰 사건 수가 지속적으로 증가하는 상황을 미연에 방지할 수 있었다.
영국은 코로나19 기간에 보호관찰소 자체가 일부 폐쇄되면서 출소자들을 위한 지도, 감독, 원호지원 서비스 등이 제대로 운영되지 못하게 되었고, 이로 인해 출소자 사회복귀 문제가 효과적으로 이루어지지 못하는 문제가 발생했다. 보호관찰관이 밀착접촉을 하면서 개별화된 교정처우 서비스를 제공해야 함에도 불구하고 코로나19로 인해 해당 활동이 제대로 이루어지지 못했던 것이다. 이에 영국 정부는 이례적 보호관찰 서비스 모델을 통해 출소자들에게 “추가 생계지원 자금(Subsistence Grant)” 등을 재정적으로 지원하는 정책을 폈다. 코로나19 기간에 정부는 소위 “출소 지원금(Discharge Grant)”이라 불리는 지원금을 범죄자들에게 지원하는 방식을 취했다.
독일은 비대면 보호관찰을 강화하는 동시에 비대면 보호관찰의 한계를 극복하기 위해 노력하였다. 독일에서 보호관찰 업무는 형사사법체계 내에서 작동하는 사회복지 서비스(social service)의 일종으로 이해된다. 사회복지 서비스를 수행하기 위해 대면접촉(Face-to Face contact)은 매우 중요한 요소로 강조되고 있다. 그러나 코로나19로 인해 독일의 보호관찰소에서도 본의 아니게 비대면 보호관찰을 강화해야 하는 상황으로 비대면 보호관찰을 수행함에 있어서도 최대한 보호관찰 대상자와 대화하고 소통하는 기법을 발전시켜야 했다. 이에 따라 전화 인터뷰, 보호관찰 업무에 디지털 장비를 활용하는 기법(예컨대, 재택구금, 전자감시 등) 등에 대한 세미나나 외부 강사의 교육이 적극적으로 이루어졌다.
독일에서도 보호관찰 사무의 수행에 필요한 소통을 위하여 새로운 형태의 소통수단들이 개발되어 시행되었다. 보호관찰소 내부에서의 회의 방식, 물리적 거리두기 및 마스크 등에 대한 엄격한 규칙이 제정되었고, 나이, 건강 문제 등으로 인해 위험에 노출될 우려가 있는 보호관찰관은 재택근무를 하게 되었다. 또한, 독일 보호관찰은 정보에 대한 접근성을 강화하였다. 독일은 개인정보 보호를 위해, 외부에서 보호관찰소 내부 인터넷 통신망 이용을 엄격히 제한하고 있었다. 하지만 코로나19의 특수성으로 인해 보호관찰관은 보호관찰소 사무실의 노트북을 통해 사건 파일의 모든 정보에 액세스할 수 있게 되었다.
일본은 좀처럼 법 개정을 하지 않는데, 코로나19 확산이라는 팬데믹 상황에서는 「갱생보호법」 및 「신종인플루엔자 등 대책특별조치법」 등의 개정을 통해 대처하고 있다. 또한 팬데믹에 대응하여 ‘법무성 ‘가이드라인’, ‘법무성 위기관리 전문가회의’, ‘법무성 코로나19 감염증 대책 기본 대처 방침’을 수립하여 감염확산에 대처하였다. 보호관찰과 관련한 별도의 운영 지침이 책정되지는 않았으나, 각 지자체별로 보호관찰 효과의 충실성 강화를 위해 법무성의 기본방침에 적극 협력하며 대처하였다.
각 보호관찰소에서는 코로나19 사태에서의 보호관찰 효과 충실성 강화를 위한 노력의 일환으로 CFP(Case Formulation in Probation/Parole)를 실시하여 코로나19라는 환경적 상황을 보호관찰 실시계획에 새로이 반영하는 등 처우에 반영함으로써 탄력적인 대응을 해나가고 있다. 또한 코로나19 확산 방지를 위해 각 보호관찰소별 유형별 처우를 원격으로 실시하는 등 탄력적인 처우를 실시하고, 영상회의 시스템 도입 등 대체수단을 적극 활용하였다. 이처럼 일본 보호관찰소는 그동안의 운영방식을 잠시 내려놓고, 보호관찰방식의 대체수단을 강구하고, 대면접촉을 통한 보호관찰방식을 지양하고 전자감시제도를 적극 활용하고, 영상회의를 활용하였으며, 팬데믹 상황이 극심할 경우에는 각 지자체의 협조 아래 보호관찰 업무 자체를 일시 정지하는 조치를 취하였다.
3. 정책제언
가. 감염병 확산에 대비한 교정의 대응방안
감염병 확산 시와 평상시 대응방안으로 구분하여, 감염병 확산 시 대응방안으로 교정시설용 대응지침 마련 및 전문가 참여, 현장 상황 파악을 위한 보고체계 확립, 언택트 처우 확대, 전화사용 확대 및 화상전화 도입, 화상 재판과 조사 확대, 교정시설 간 수용자 이송 최소화, 감염병 관련 정보 공개를 제안하였다. 감염병 확산에 대비한 평상시 대응방안으로 교정시설 표준설계 개발, 교정병동 설립, 과밀수용 해소, 1인실 확대를 제안하였다.
나. 감염병 확산에 대비한 보호관찰의 대응방안
대면방식과 비대면 방식의 조화로운 운영을 위해 비대면 관리･감독의 문제점 보완, 대면과 비대면의 장점을 혼합한 수강명령집행의 확대를 제안하였고, 보호관찰시설에 대한 투자 및 지원 확대로서 보호관찰소 내 면회실용 상담 공간 확충, 보호관찰소 내 사회봉사활동 가능한 장소 확대를 제안하였고, 보호관찰소 직원의 업무부담에 대한 대안책 확보를 위해 보호관찰소 직원의 과로에 대한 지원정책 강화, 사법부와의 공조 강화를 제안하고, 대상자에 따른 맞춤형 보호관찰의 강화를 위해 고위험 범죄자와 저위험 범죄자에 대한 이원적 대응방안 강화, 사회･경제적 차이로 인한 불평등의 적극적 해소를 제안하였다.
코로나19 팬데믹은 아직 끝나지 않고 계속되고 있다. 그리고 이번 코로나19 팬데믹 상황이 종료되더라도 또 다른 감염병 팬데믹 상황은 언제든지 다시 찾아올 수 있다. 연구진은 이 연구결과로 제시된 감염병 위험에 대비한 교정과 보호관찰의 대응방안을 통해 수용자, 보호관찰 대상자, 관계 직원의 건강을 지키면서 교정과 보호관찰의 목적을 달성하고 그 실효성을 제고하며, 나아가 국민의 안전과 사회의 안정을 기대한다.
22-B-08 포스트코로나 시대의 형사사법체계의 변화와 대응(Ⅱ)_내지 최종.pdf
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